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Prospera: ¿y por qué no mejorarlo usando la evidencia?
A más de 20 años del inicio de Progresa, y a pesar de los retos y deficiencias del programa, la evidencia ha soportado la efectividad del modelo. Se argumenta que la pobreza no ha disminuido como señal de falla del programa, pero no se considera que el modelo de intervención requiere para la movilidad intergeneracional una economía creciendo y generando empleos de calidad.
Por Blog Invitado
27 de marzo, 2019
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Por: Juan Pablo Gutiérrez (@gutierrezjp)

Hacia finales de la década de los 90´s, el Gobierno de México innovó en el diseño de programas sociales con la puesta en marcha del primer programa de transferencias condicionadas masivo en el mundo, el entonces Programa de Educación, Salud y Alimentación –Progresa– que con los diferentes cambios de gobierno (y particularmente de partido en el gobierno) se transformó en 2001 en Oportunidades, y luego en 2013 en Prospera.

Hace un par de semanas, el 28 de febrero, se publicaron las Reglas de Operación de 2019 para Prospera, en las que se concreta la desaparición en la práctica del modelo del programa, y se orienta ahora únicamente al componente de becas educativas del mismo. Ya lo había adelantado Leticia Ánimas Vargas, Coordinadora Nacional del mismo a finales de enero en entrevista.

La teoría de cambio del programa en su versión previa a 2019 –y que es la misma de de los programas de transferencias condicionadas en general– se enfoca en promover la movilidad social intergeneracional ascendentes, esto es, que las personas que nacen en hogares que viven en condiciones de pobreza logren una mejor situación –idealmente ya no en condiciones de pobreza– en su vida adulta. Para promover esta movilidad, se postula, es necesario que durante el periodo de crecimiento y desarrollo las personas acumulen mayor capital humano, esto es, educación y salud.

En ese sentido, las transferencias condicionadas buscan de forma simultánea asegurar la asistencia durante el crecimiento y desarrollo a la escuela y a los establecimientos de salud. La asistencia a los servicios de salud con un enfoque preventivo (seguimiento al crecimiento, vacunación, etc), pero también para la atención oportuna de padecimientos.

El diseño del programa se sustentó en evidencia sobre la limitada inversión en capital humano en los hogares en situación de pobreza y sobre los rendimientos positivos de la educación y la salud en el ingreso laboral.

Un aspecto por el que se distinguió desde su inicio el programa fue la incorporación de un proceso continuo de evaluación para documentar en un principio la efectividad del modelo de intervención, y que fue incorporando aspectos para analizar la operación del mismo e informar modificaciones al modelo de intervención. Al día de hoy es aún posible acceder al conjunto de datos y documentos que el programa ha conjuntado en los ya más de 20 años del mismo.

Las evaluaciones del programa, en conjunto con criterios diversos, dieron lugar a modificaciones en aspectos importantes del programa, orientados al logro de los objetivos del mismo.

Las evaluaciones de corto plazo del programa, realizadas entre 1997 y 2000, y coordinadas por un organismo internacional –International Food Policy Research Institute–, documentaron que el modelo de intervención efectivamente contribuía a incrementar la asistencia a la escuela y a los servicios de salud, con resultados en mayor acumulación de años de estudio y menos días de enfermedad reportados por la población que participaba en el programa.  Se mostró asimismo un mayor crecimiento en las niñas y niños en el programa.

Los diferentes ciclos de evaluación, el mencionado de 1997 a 2000, la evaluación de mediano plazo en 2003, la evaluación de corto plazo en el ámbito urbano entre 2002 y 2004, la evaluación de 10 años en 2007, la evaluación de mediano plazo en ámbito urbano en 2009-2010, entre otras, han documentado de forma relativamente consistente resultados positivos del programa en la educación, salud, y nutrición de las personas participando en el programa.

Ciertamente no ha sido un programa exento de retos importantes, de errores en las decisiones en la coordinación del mismo. Desde el inicio del programa se ha señalado la importancia de asegurar la calidad de los servicios de educación y salud que atienden a la población del programa. En el modelo de cambio, se espera que la asistencia a estos servicios permita incrementar la educación y la salud, pero claramente esto solo es posible si se ofrecen servicios de calidad.

El programa fue exitoso en términos operativos, con un amplio padrón de población en condiciones de pobreza, lo que le hizo al mismo tiempo un vehículo sencillo para la entrega de otras intervenciones, incluso no relacionadas. Ello ocasionó que se le agregaran componentes que se desviaban de la lógica intergeneracional de la intervención.

En la administración 2012-2018 se buscó aprovechar la amplia cobertura del programa para fortalecer otras instituciones públicas como BANSEFI o DICONSA, lastrando a Prospera.

El crecimiento del programa, llegando a un padrón de 6.9 millones de hogares –es decir, cerca de 20% de la población del país– hizo necesario la institucionalización del mismo, con menor espacio para la innovación.

A más de 20 años del inicio de Progresa, y a pesar de los retos y deficiencias del programa, la evidencia ha soportado la efectividad del modelo. Se argumenta que la pobreza no ha disminuido como señal de falla del programa, pero no se considera que el modelo de intervención requiere para la movilidad intergeneracional una economía creciendo y generando empleos de calidad.

El programa se conceptualizó con un modelo de largo plazo para el cual es justo en este momento que deberían observar sus resultados. Los análisis realizados a los 20 años del programa muestran evidencia sobre el logro del programa expresado en mayor acumulación de capital humano.

Los resultados del programa se han documentado en las diferentes evaluaciones realizadas, que son públicas –incluso las bases de datos usadas para las mismas– y en publicaciones académicas realizadas desde diferentes universidades e institutos de investigación en México y otros países. Ciertamente no hay consenso sobre el modelo de intervención, lo que resulta en un saludable debate sorbre el mismo.

La experiencia del programa ha informado el diseño de programas similares en diversos países. Prospera es claramente un programa mejorable con múltiples áreas de oportunidad para fortalecerse. Es un programa que requiere que la economía crezca y genere empleos de calidad.

Aún entre quienes han expresado cuestionamientos importantes sobre el modelo del programa (como Julio Boltvinik), han expresado preocupación por dejar a este número de familias, que representan 25% de la población, sin un ingreso y acceso a servicios con el que contaban.

El nuevo programa que se presenta en las reglas de operación de 2019 refleja una cierta premura en su lanzamiento, con un diseño que al menos en lo que se expresa en las citadas reglas resulta incompleto: un solo componente en la matríz de indicadores que señala que si las familias cuentan con becas emitadas, ello permitirá que los integrantes de los hogares amplíen sus capacidades en educación.

Usar el conocimiento, la evidencia, para informar la acción pública es una herramienta poderosa para la transformación. Considerando la abudante evidencia sobre el Progresa-Oportunidades-Prospera, cambios a partir de la misma probablemente hubieran generado un mejor programa, en lugar de su desaparición en la práctica.

 

* Juan Pablo Gutiérrez es profesor en el Centro de Investigación en Población, Políticas y Salud de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miguel Ángel Rodríguez es investigador independiente enfocado en salud pública, especialista en métodos cuantitativos, y experto en videojuegos.

 

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