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Sí hay otra forma de gestionar proyectos como el Tren Maya y Dos Bocas
Frente a la manera de proceder de un gobierno federal que apenas empieza y que prometió hacer las cosas de otra manera, cabe reflexionar acerca de otras formas alternativas de planear y gestionar los grandes proyectos de inversión que vaya a impulsar esta administración.
Por Blog Invitado
12 de marzo, 2019
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Por: Octavio Arellano Rabiela (@oarellano141027)

El pasado 6 de febrero, la congresista por el estado de Nueva York, Alexandria Ocasio-Cortez, habló en la Cámara de Representantes de Estados Unidos sobre la falta de pesos y contrapesos en el gobierno de ese país, tanto en el poder legislativo como en el ejecutivo, y llegó a la conclusión de que “We have a system that is fundamentally broken”.

Su énfasis estaba en el tema electoral y la posibilidad de que un legislador o el propio presidente fueran -primero- financiados en sus campañas políticas hasta en un 100 % por las grandes empresas, y -luego- gestionaran leyes o tomaran decisiones ejecutivas a favor de esas mismas empresas. La respuesta en ambos casos fue que no había ningún impedimento legal.

Esta presentación se ha convertido ya en la que más reproducciones ha tenido en la historia de Tweeter (más de 38 millones al 15 de febrero). Puede verse aquí.

 

Pero el abuso en el uso del poder en Estados Unidos no se limita a la esfera electoral; tiene un claro ejemplo en el ámbito del destino de las inversiones federales, en los intentos absurdos de Trump por conseguir recursos fiscales para construir el muro que prometió en su campaña política en la frontera con México. Ya cerró el gobierno federal más de un mes para presionar al Congreso. Como eso no le funcionó, ahora anuncia que decretará una “emergencia nacional”, a fin de allegarse recursos sin necesidad de que intervenga el Congreso. Aquí también enfrentará oposición. La Cámara de Representantes, de mayoría demócrata, y varios estados, le disputarán legalmente esta medida.

Estas pajas en el ojo del vecino se vuelven vigas en el nuestro, cuando nos ocupamos de revisar la manera en que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador está decidiendo en materia de grandes proyectos de inversión. Para muestra bastan dos botones: el Tren Maya y la refinería de Dos Bocas.

Formalmente, existen leyes (Ley de Planeación, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) que acotan el ámbito y el proceso mediante el cual el ejecutivo federal puede tomar decisiones en materia de inversión pública. Además, hay protocolos derivados de marcos jurídicos internacionales a los que México se ha adherido que indican la manera de proceder cuando están involucrados, por ejemplo, pobladores originarios (nuestros pueblos indígenas).

Con base en el marco jurídico actual, los proyectos y programas de inversión pública están sujetos a procesos técnico-administrativos que en teoría deben hacerlos más eficientes, ya sea porque sus beneficios a la comunidad sean superiores a sus costos, o bien porque permiten seleccionar entre varias opciones técnicas aquélla que cumple mejor con los objetivos establecidos y tiene el menor costo posible. También los proyectos de asociación público-privada participan de procesos semejantes, añadiendo en estos casos la distribución de los riesgos del proyecto entre la entidad pública y la privada.

La entidad normativa federal de la inversión pública es la Secretaría de Hacienda, a través de su Unidad de Inversiones, que en práctica se ha visto rebasada por la cantidad de casos y su complejidad. Su herramental analítico también se ha quedado rezagado, y sus procesos carecen de transparencia y cualquier forma de participación comunitaria/ciudadana. En estas condiciones, no ha sido extraña la discrecionalidad en el uso de los recursos de inversión y la preparación de “expedientes técnicos” a modo que la justifican. La Secretaría de Hacienda no elabora los proyectos; los revisa y los aprueba si cumplen con los objetivos, criterios, y parámetros que están en su normatividad.

La expectativa con el nuevo gobierno federal es que el sistema de inversión pública se fortalezca, que incorpore objetivos de equidad y soberanía, y no sólo de eficiencia para evaluar los proyectos, que se convierta en un proceso transparente y de rigor técnico que cualquier interesado pueda conocer y opinar, y que dé cauce a la participación comunitaria/ciudadana como parte integrante de los procesos de decisión sobre el destino de las inversiones, particularmente aquéllas que tienen un impacto directo en el bienestar de comunidades y regiones

En la práctica, sin embargo, ha prevalecido una actuación pública basada exclusivamente en la voluntad presidencial, sin una base mínima de evidencia (véase el artículo de Salomón Chertorivski publicado en el diario Reforma del 17 de febrero).

Cada proyecto debe ser elaborado por la instancia sectorial de origen; esto es, si es un proyecto petrolero, PEMEX debe presentar los estudios técnicos que den sustento a su ejecución. Si es un proyecto de infraestructura de transporte, el responsable formal es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), aunque en el caso del Tren Maya el presidente asignó la tarea de preparar los estudios correspondientes a FONATUR.

Reconociendo la necesidad de ampliar la capacidad de refinación de crudo en el país -por una razón de soberanía, pero también de hacerlo en la forma más eficiente posible- el principal problema del proyecto de Dos Bocas es que el presidente seleccionó el sitio sin sujetarse a los procesos técnico-administrativos de ley. No se ha realizado una adecuada revisión de alternativas de localización que permita acreditar dónde es más conveniente desarrollar la capacidad adicional de refinación, y hay varios indicios de que ese sitio no es Dos Bocas, ya que presenta varios problemas:

  • No tiene infraestructura básica para alojar una planta del tamaño de una refinería con capacidad para procesar 340 mil barriles diarios de crudo (es un proyecto denominado “greenfield”, que va a resultar más costoso que uno “brownfield”, si el sitio seleccionado ya tuviera la infraestructura básica requerida.
  • Requerirá infraestructura complementaria que va a elevar los costos de la inversión: concluir los rompeolas de protección del puerto de Dos Bocas y construir una nueva terminal marítima de petrolíferos para embarcar los productos; poliducto a Minatitlán, para enviar una parte significativa de la producción al sistema refinador nacional (muy probablemente para Salina Cruz que atiende el mercado cada vez más deficitario de la costa mexicana del Pacífico); fortalecimiento de los equipamientos y servicios urbanos de la ciudad de Paraíso.
  • Va a elevar los costos de distribución de los petrolíferos, ya que tendrá que hacer infraestructura portuaria nueva cuando ya la hay en Pajaritos, desde donde se atiende la demanda de la Península de Yucatán; y la producción sobrante que no se pueda colocar en la zona terrestre de Tabasco tendrá que regresarse a Minatitlán para que de ahí se distribuya a donde sí haga falta dentro del sistema nacional de refinación.
  • Se va a montar sobre terrenos de alta vulnerabilidad ambiental, inundables (al estar rodeados e incluso atravesados por el denominado Río Seco), a escasos metros de la costa, y pegados a la ciudad de Paraíso y la zona habitacional de PEMEX.

En el caso del Tren Maya, el problema es aún mayor, porque sin una estrategia ni una necesidad aparente, el gobierno federal ha propuesto construir 1,500 kilómetros de tren rápido dentro de un circuito que le da la vuelta a la Península de Yucatán y conecta con la zona de Palenque. Es un proyecto de infraestructura de transporte que como tal es redundante porque ya existen en todo el recorrido del proyecto carreteras de primer nivel, amplias, rectas, planas y de bajo aforo. Por ello, se ha querido vender desde un principio como un proyecto de desarrollo turístico y de desarrollo regional. Como el número de visitantes (que es la justificación principal del proyecto) que pudieran usar este servicio no es suficiente para dar viabilidad financiera al proyecto, se ha comenzado a difundir que la carga será el servicio que dará viabilidad al proyecto.

Con o sin tren, el número de visitantes a Bacalar, Calakmul, Palenque o cualquier otro sitio del recorrido propuesto, se puede aumentar con los servicios de transporte, la promoción, el establecimiento de paraderos, que son proyectos independientes. El aprovechamiento comunitario que se pueda hacer de un volumen incrementado de visitantes no depende tampoco del tren, sino de proyectos locales específicos orientados a incrementar y mejorar la producción de artesanías, la oferta de hospedaje y servicios de alimentación, y circuitos turísticos micro-regionales. Para ello, será necesario muy probablemente que se mejoren los servicios públicos de energía eléctrica, agua potable (incluyendo saneamiento y tratamiento), telecomunicaciones, entre otros. Cada uno de estos elementos genera sus propios beneficios y en conjunto provoca sinergias. Pero ninguno depende de que se construya un tren para poder concretarse.

No hay un estudio del mercado que indique sobre bases razonables si habrá o no una generación adicional de visitantes a la región o solamente habrá una redistribución de los que ya están llegando. Pero sí se puede afirmar -por las innumerables experiencias internacionales con proyectos de trenes rápidos- que el número de usuarios no será suficiente para darle viabilidad financiera al tren maya.

Esto significa que tendrá que ser subsidiado permanentemente por el gobierno federal, canalizando recursos fiscales que podrían apoyar otros proyectos productivos. La actitud gubernamental, expresada a través del director de FONATUR, no es sensible a estos argumentos. En materia ambiental se ha declarado públicamente que se hará la consulta previa, libre e informada a las comunidades afectadas, pero que la decisión ya estaba tomada.

Finalmente, se ha querido vender como un proyecto en el cual la inversión privada va a financiar el 90 % del proyecto, cuando en realidad se trata de contratistas a los que se les anticipará un 10 % del costo de las obras, pero con los cuales se firmará un contrato de servicios por 30 años, durante los cuales el gobierno federal cubrirá la totalidad del costo del proyecto, más la operación y mantenimiento, y deduciendo solamente los ingresos que se reciban de los usuarios (que serán previsiblemente muy reducidos).

Otras formas de planear: el caso de Francia

Frente a esta manera de proceder de un gobierno federal que apenas empieza y que prometió hacer las cosas de otra manera, cabe reflexionar acerca de otras formas alternativas de planear y gestionar los grandes proyectos de inversión que vaya a impulsar esta administración.

Una manera útil de hacer esta reflexión consiste en revisar la manera en que se hacen las cosas en otros países. Aquí se desea destacar el caso de Francia, que ha sido inspiración para muchos países.

En Francia existe todo un entramado institucional para la planeación y gestión de los proyectos de infraestructura de transporte. Un primer elemento es el Ministerio del Medio Ambiente, Energía y el Mar, que ha jugado un papel central en la definición de las inversiones públicas en infraestructura en los últimos años. En 2007, este Ministerio promovió un debate público amplio (denominado Grenelle de l’environnement) entre las partes interesadas (stakeholders) para esclarecer cómo iba Francia a cumplir con sus metas en materia de cambio climático. De ese episodio surgieron dos leyes, Grenelle I y II, que dieron origen a un documento de estrategia integral que se refería a todos los modos de transporte (Schéma National des Infraestructures de Transport, SNIT), y que proponía inversiones por 245 mil millones de euros en un periodo de 25 años. A partir de esa propuesta, se designó a una comisión independiente integrada por miembros del Parlamento y expertos independientes, a fin de que revisaran la lista de proyectos propuestos en el SNIT, y establecieran un orden de prioridad. Los proyectos fueron clasificados inicialmente en tres grupos:

  • Aquellos que debían empezar antes de 2030 y cuyos estudios tendrían que ser elaborados en un plazo próximo
  • Aquellos que debían empezar entre 2030 y 2050
  • Aquellos que podrían empezar después de 2050.

En la evaluación de los proyectos se utilizó una metodología de análisis multicriterio que consideraba cuatro temas principales:

  1. La contribución a metas clave de la política de transporte
  2. Su desempeño ambiental
  3. Su desempeño social
  4. Su desempeño económico (medido como valor presente neto del flujo anual futuro de costos y beneficios).

Una segunda pieza clave del entramado institucional francés es la agencia pública adscrita a la oficina del primer ministro (y creada desde 2013), conocida como France Stratégie (su nombre formal es Commissariat Général a la Stratégie et a la Prospective, CGSP). Este es un organismo asesor experto que genera escenarios de mediano y largo plazos sobre temas sociales, económicos, ambientales y tecnológicos que afectan a la sociedad francesa, con el propósito de enmarcar las decisiones de política. También realiza evaluaciones de las políticas existentes y formula recomendaciones. Puede también actuar como plataforma para la consulta pública, organizando debates que involucran a partes interesadas de la sociedad civil, del sector privado y de la academia.

Pero para el tema de las consultas públicas, Francia ha desarrollado un esquema institucional y transparente que estimula la participación ciudadana en la toma de decisiones acerca de proyectos de infraestructura. Este es la tercera pieza clave del entramado francés: la Comisión Nacional para el Debate Público (Commission National du Débat Public, CNDP), un organismo público independiente cuya misión es informar al público y organizar los procesos de debate y consulta pública.

La CNDP está integrada por 25 miembros provenientes de varias esferas del quehacer público, incluyendo personas electas, representantes de organismos públicos y de organizaciones de la sociedad civil, incluyendo sindicatos, gremios empresariales, y asociaciones de consumidores.

Para que un proyecto sea debatido públicamente, sus promotores deben hacer la solicitud correspondiente a la CNDP. Y para que sea aceptado, debe cumplir con ciertos requisitos, entre ellos el de tamaño de inversión (por lo menos un monto superior a los 300 millones de euros). La CNDP decide si el proyecto requiere de un debate público, con base en consideraciones sobre el interés nacional que tiene, o su impacto (ambiental, socioeconómico, y sobre el uso del suelo).

Si el proyecto resulta seleccionado, la CNDP designa una comisión especial para ese proyecto, que tiene la responsabilidad de organizar y facilitar el debate público. La comisión especial decide cuál es la estructura apropiada y los instrumentos de participación que habrán de usarse para el debate público.

Como preparación para el debate, el promotor del proyecto (instancia pública que lo respalda) debe presentar un informe que se difunde públicamente, en el que se describe el proyecto: sus características generales, su racionalidad, sus objetivos, su costo estimado, y sus impactos sociales y ambientales. El debate público se realiza durante un periodo de cuatro a seis meses, y su rol es cuádruple:

  • Discutir si el proyecto efectivamente se necesita.
  • Revisar diferentes alternativas para atender la necesidad identificada por el proyecto.
  • Examinar las consecuencias del proyecto sobre el uso del suelo.
  • Discutir los impactos ambientales del proyecto.

La CNDP actúa como el organizador, el facilitador y el reportero en el debate público, sin tomar partido sobre los méritos del proyecto. Una vez que concluye el debate, la CNDP prepara una relatoría del debate que cubre los argumentos principales que se presentaron por parte de los participantes, así como un informe resumido.

Después del debate, el promotor del proyecto debe decidir entre tres opciones:

  1. Abandonar el proyecto.
  2. Proceder con el proyecto con ajustes importantes al planteamiento original.
  3. Continuar con el proyecto, tomando en cuenta las recomendaciones surgidas del debate.

De acuerdo con la OCDE, el sistema de debate público de Francia es un ejemplo impresionante de democracia participativa. Se ha convertido en un factor clave del proceso de planeación de la infraestructura en ese país, que no sólo ha contribuido a mejorar el proceso de toma de decisiones sobre proyecto de gran tamaño, sino que también ha mejorado la legitimidad y la aceptación pública de los proyectos.

El cuarto elemento del entramado institucional francés es la Unidad de Soporte al Financiamiento de la Infraestructura (Fin Infra), creada en 2016 dentro de la oficina del Tesoro. Sustituyó a una agencia previa denominada Unidad de Soporte a las Asociaciones Público-Privadas, y tiene un mandato más amplio que su predecesora. Son cuatro los roles que debe desempeñar Fin Infra:

  • Proporciona consejo y apoyo a las entidades públicas para el financiamiento de inversiones en infraestructura de interés general (aplicando conocimiento experto sobre técnicas financieras, modelación financiera, e inteligencia de mercado).
  • Contribuye a optimizar el valor por dinero de los proyectos.
  • Ayuda a la identificación y gestión de los riesgos legales, financieros y presupuestarios relacionados con las inversiones.
  • Proporciona consejo durante las etapas iniciales de preparación del proyecto acerca de la selección de la modalidad más adecuada de financiamiento.

Un rasgo adicional del entramado institucional francés es el haber pasado de contratos sectoriales a contratos territoriales en la relación del gobierno central con las regiones. De este modo, los contratos de planeación 2014-2020 que canalizan recursos públicos a las regiones dan prioridad a cinco temas:

  • Educación superior, investigación e innovación
  • Cobertura nacional con banda ancha de alta velocidad y desarrollo de usos para las tecnologías digitales
  • Innovación, nichos promisorios y la “fábrica del futuro”
  • Movilidad multimodal
  • El medio ambiente y la transición energética.

Cabe destacar que el desarrollo territorial ha sido una prioridad histórica del gobierno francés. Desde la constitución en 1963 de la DATAR (Délégation a l’Aménagement du Territoire et a l’Action Régionale) dependiente del primer ministro como un tanque pensante interministerial que elabora, promueve y coordina políticas de planeación regional; hasta la actual CGET (Commissariat Général a l’Egalité des Territoires), que depende del ministerio de cohesión territorial, el gobierno central ha contado con un instrumento eficaz cuya función primordial ha sido la coordinación, tanto horizontal (entre los ministerios) como vertical (entre las autoridades centrales y locales).

 

* Octavio Arellano Rabiela es consultor y promotor de proyectos de infraestructura y desarrollo regional. Asociado fundador de Construir las Regiones, A.C. y de la Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de Proyectos, AMPRES. Participó como asesor externo en la formulación de la estrategia económica del Plan Puebla-Panamá, en su vertiente mexicana que incluía a nueve entidades federativas del Sur-Sureste.  También fue parte del grupo de trabajo que formuló la estrategia de desarrollo integral del Sur-Sureste, aún vigente, en el seno de la Comisión para el Desarrollo Integral de la Región Sur-Sureste, CDIRSSE, de la CONAGO. Vivió diez años en la ciudad de Campeche, durante los cuales recorrió la región peninsular como consultor y promotor de proyectos.

 

 

O hasta tres, si incluimos la consulta organizada al vapor por el gobierno federal para que la gente decida si se termina y opera una planta termoeléctrica en el estado de Morelos, realizada el 23 y 24 de febrero. No hubo información previa suficiente. El presidente ha hablado a favor de operar la planta y el gobierno federal ha distribuido panfletos que promueven el “proyecto” (si así se puede llamar a una planta prácticamente terminada a la que sólo le falta un tramo de gasoducto) e invitaron a la población de varios municipios a que vaya a votar. Uno de los líderes principales del movimiento opositor fue asesinado (no se sabe todavía quién fue), sin que este hecho modificara un ápice el proceso.

Es el caso, desde luego, del Convenio 169 de la Organización Mundial del Trabajo (OIT), que solicita la realización de consultas previas, libres e informadas con las comunidades locales que resultan afectadas por un proyecto de inversión.

Un ejemplo de este uso discrecional y falta de transparencia es el programa de caminos rurales y alimentadores, que ha tenido un presupuesto anual del orden de 14 mil millones de pesos en promedio durante los últimos diez años. Esto ha sido documentado en varios informes elaborados por la Auditoría Superior de la Federación.

El proceso no ha sido transparente. El Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) da a conocer un informe en el que destaca que el análisis costo beneficio efectuado no ha sido positivo en el caso de Dos Bocas; pero días después el director general del organismo es sustituido y entonces el IMP difunde otro informe en el que afirma que el proyecto en Dos Bocas sí es técnicamente viable y que el organismo no es competente para dictaminar en materia del costo-beneficio del proyecto.

Antes de mediados del siglo 17, el río Grijalva tenía un cauce muy definido sur-norte que salía al mar justamente en la zona lagunar de Dos Bocas. Para evitar que los piratas utilizaran el río para penetrar y saquear los poblados interiores, se desvió el río a la altura de Huimanguillo (con un primer “rompido” llamado de Nueva Zelanda). A partir de entonces, el tramo que hoy existe y pasa a un lado de Comalcalco y Paraíso, y rodea el terreno de PEMEX, se denominó río Seco. A pesar de su nombre, el cauce lleva agua, que ocasionalmente se desborda en épocas de lluvia.

Véase el anexo correspondiente, en Gaps and Governance Standards of Public Infrastructure in Chile; OCDE, 2017.

“El Valor por Dinero (VPD) es la combinación óptima entre los costos asumidos por el sector público para desarrollar un proyecto de infraestructura, y su aporte para cubrir satisfactoriamente las necesidades de los usuarios. En general, se genera VPD cuando los beneficios derivados de una infraestructura superan los costos en los que se incurrió para desarrollarla y en los costos en los que se incurrirá para operarla y mantenerla. Aunque el VPD puede ser visto como una medida de retorno para el sector público, no es un indicador tradicional financiero de rentabilidad dado que no solo involucra el comportamiento de los flujos de caja de un proyecto sino que también incorpora dentro de sus principales determinantes la distribución de riesgos entre el Estado y el inversionista privado, la proporción de aportes públicos y la capacidad de autogeneración de fondos por parte de la infraestructura”. Véase aquí.

Este cambio parece especialmente pertinente para la realidad mexicana del nuevo gobierno federal, con un solo delegado federal por entidad federativa, en vez de la multiplicidad de delegados por dependencia y entidad de la Administración Pública Federal que imperaba hasta la administración pasada. Un contrato (convenio de coordinación) de este tipo permitiría alinear prioridades estatales y federales y establecer acciones intersectoriales más congruentes entre sí.

“Fábricas del futuro” es la versión francesa de las estrategias nacionales de modernización de los sistemas de producción de las empresas para adaptarse a la cuarta revolución industrial, que incluye nuevas tecnologías como robótica, realidad virtual o aumentada, redes de sensores y software (internet de las cosas), procesamiento de datos (big data) y otras tecnologías digitales. En el caso francés, esta estrategia se basa en cinco pilares: (i) desarrollo de la oferta tecnológica para la industria del futuro; (ii) acompañamiento financiero y fiscal de las empresas hacia la industria del futuro; (iii) formación de recursos humanos; (iv) fortalecimiento de la cooperación europea e internacional; y (v) promoción de la industria del futuro (proyectos piloto, difusión de buenas prácticas).

Por cierto que la primera misión de la DATAR fue organizar la relocalización de actividades fuera de la ciudad de París, hacia otras regiones francesas, como parte de un esfuerzo por desconcentrar la actividad económica del país.

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