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Volviendo al futuro: un 2019 sin subastas eléctricas
En la era de combate contra el cambio climático, la cancelación de la Cuarta Subasta Eléctrica es una noticia desgarradora, porque globalmente las subastas son el instrumento que más popularidad ha adquirido en últimos años para apoyar la transición a energías limpias.
Por Blog Invitado
26 de febrero, 2019
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Por: Carlos Guadarrama (@ca_guadarrama)

De haber llegado a México en 2015, Marty y Doc no hubieran encontrado autos voladores ni hoverboards. Sí hubieran encontrado, al menos, las bases de un nuevo mercado eléctrico que por fin permitía la participación del sector privado. En un segundo viaje a 2017, los frutos del nuevo modelo les hubieran dado una grata sorpresa. A través de la Tercera Subasta Eléctrica, empresas privadas en México ofrecían los precios de energía solar y eólica más bajos del planeta. Pero una última visita a 2019 causaría extrema confusión. Ningún cálculo de Doc explicaría la suspensión de la Cuarta Subasta, mucho menos por qué se pretende que CFE, como empresa del Estado, vuelva a generar la mayor parte de electricidad en el mercado. Quizá el DeLorean falló y el año es 1985. Eso explicaría la actual política energética en México.

En la era de combate contra el cambio climático, la cancelación de la Cuarta Subasta es una noticia desgarradora. Globalmente, las Subastas son el instrumento que más popularidad ha adquirido en últimos años para apoyar la transición a energías limpias. De 2005 a 2013, el número de países conduciendo Subastas pasó de 7 a 45. Para 2017, este número ya era 84. En México, las Subastas son Acuerdos de Compra de Energía (PPA por sus siglas en inglés) de largo plazo (15 años) entre generadores de energía limpia y comercializadores (suministradores). Estos últimos anuncian una demanda por electricidad que los primeros compiten para proveer a los mejores precios de mayoreo. Como los proyectos de energía renovable tienen altos costos de capital inicial, el contrato de largo plazo con ingresos estables brinda certidumbre y acceso a crédito a los generadores para desarrollar sus proyectos. Por otro lado, a los comercializadores les permite asegurar un precio de electricidad estable, protegiéndolos de la volatilidad del mercado en tiempo real (spot). Una situación de gane-gane.

Asimismo, la popularidad de las Subastas ha aumentado por ser un mecanismo que permite descubrir el costo real de la energía eléctrica. Han reemplazado otros instrumentos como los Feed-in Tariffs (FIT), donde los reguladores calculan una tarifa para incentivar y remunerar a los generadores de energías limpias. Los FIT, por asimetría de información y porque los costos de transacción de actualizar la tarifa regularmente son altos, suelen sub- o sobre-compensar a los generadores significativamente. Esto crea fallas de mercado y complicaciones en el sistema. Al contrario, en una Subasta, el generador es quién determina la tarifa por la cual está dispuesto a operar.

Irónicamente, debo mis 15 minutos de fama a una crítica a las Subastas en México. El premio que recibió mi tesis en Harvard me permitió escribir artículos en este portal, en Estados Unidos y Gran Bretaña. Mi trabajo muestra los problemas de implementación, derivados de copiar mejores prácticas internacionales que no corresponden con nuestra realidad política, administrativa ni institucional. Abogué por medidas urgentes que expeditaran la implementación de proyectos renovables, apuntando a minimizar la burocracia y oportunidades de corrupción en el desarrollo de proyectos. Enfaticé la necesidad de mejorar coordinación entre los tres órdenes de gobiernos (federal, estatal y municipal) para disminuir la duplicidad de trámites e interpretación subjetiva de regulación. Jamás siquiera insinué que se suspendieran las Subastas.

Así, cuando el Centro ITAM de Energía y Recursos Naturales –mi alma máter- me extendió una invitación para dar una conferencia, tenía claro el mensaje que quería transmitir. En un contexto donde el presidente electo continuaba amenazando con revertir la Reforma Energética –de la cual surgieron las Subastas-, yo pretendía dejar en claro sus logros e importancia. Mis primeras diapositivas leían: “La Reforma Energética era necesaria…”. Hablé sobre los altos precios de electricidad y la dependencia del sector hacia fuentes fósiles. Después expliqué el funcionamiento de las Subastas y cómo estas son un buen mecanismo para enfrentar los retos actuales del sector. Hoy en día, después de su cancelación, ese mensaje adquiere mayor importancia. De igual forma, muchos ignoran que fortalecer el rol de CFE como generador de electricidad es llevarnos en una máquina del tiempo más de dos décadas atrás.

En los 90, el proceso de liberalización de sectores eléctricos comenzó alrededor del mundo. Ante mejoras tecnológicas y baja en costos que no se traducían en beneficios al sistema ni consumidores, reguladores replantearon el modelo monopolístico de empresas verticalmente integradas y pertenecientes al Estado. El modelo de sector eléctrico moderno y competitivo pasó entonces a separar las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización.

Con la Reforma Energética, México se estaba subiendo a este tren 20 años tarde. Consecuentemente, los estragos en el sector eléctrico eran (y continúan siendo) fuertes. Todo monopolio que está protegido de competencia suele rendir pobremente y CFE no fue excepción. El precio de la energía eléctrica en México es altísimo: en términos nominales, es 73% más alto que en Estados Unidos. Los ciudadanos no se percatan de ello porque 95 % de los hogares obtienen un subsidio eléctrico que cubre hasta 90 % de su recibo. Incluso después del subsidio y ajustando por poder adquisitivo, la energía eléctrica en México sigue siendo 25 % más alta que en Estados Unidos –que cuenta con mercados modernos y competitivos. Y el dinero no crece en árboles. México gasta 0.75 % de su PIB subsidiando tarifas eléctricas.

Por ello, y porque más del 74 % de la electricidad se generaba desde fuentes fósiles contaminantes, uno de los principales objetivos de la Reforma Energética era disminuir los precios de electricidad de manera sustentable. Consistente con la experiencia internacional, las Subastas fueron elegidas como el mecanismo para afrontar este importante reto. Sus resultados –de nuevo, los precios más bajos de energía solar y eólica del mundo– fueron un primer indicio de que el sector privado efectivamente podía contribuir a disminuir el precio de electricidad. Pero esto no iba a suceder de la noche a la mañana, como muchos críticos esperaban. Los mercados eléctricos son complejos.

Primero, la generación de energía renovable no convencional –solar y eólica principalmente– tenía nula participación bajo CFE y a la expansión del sector privado –que ofrece precios de mayoreo– le queda largo camino para tener un impacto significativo en el sistema y en los precios de electricidad a consumidores. Por ejemplo, a pesar de tener uno de los mayores potenciales a nivel mundial en energía solar, la capacidad solar tenía una participación de solo el 0.01% en la matriz de generación de CFE. En Alemania, con mucho menor sol que México, ese porcentaje es de 22 %. Segundo, la eficiencia del sistema no solo depende de los generadores. Los monopolios que mantiene CFE en transmisión y distribución –sobre todo el primero– juegan un rol importante.

En un sistema eléctrico como el que se rediseñó en México, el precio de la electricidad (a mayoreo) se puede dividir en tres: i) costos de energía (generación), ii) congestión y iii) pérdidas. Aunque la primera categoría es la de mayor incidencia sobre el precio, las fallas del modelo centralizado son evidentes en las otras dos. Las pérdidas en las redes de transmisión y distribución de CFE (14%) son mayores a las del promedio mundial (8%) y más del doble que la de los países OCDE (6%), con los que a México tanto le gusta compararse. Las limitantes de la red de transmisión y problemas de congestión son evidentes en regiones aisladas como Baja California Sur y la Península de Yucatán, que cuentan con los precios más altos del país. En ese sentido, la noticia de la cancelación de proyectos de transmisión también fue terrible. La línea de transmisión que conectara el sistema de Baja California Sur con el resto del país (con el Sistema Interconectado Nacional (SIN)) era crucial para bajar los altos precios en la entidad. Baja California Sur no podrá beneficiarse de los precios bajos que proyectos renovables están ofreciendo en Sonora, Sinaloa, Chihuahua y otras entidades a través de las Subastas. En lugar de buscar aumentar su participación de mercado en generación, las subsidiarias de CFE deben enfocarse en brindar mejores servicios en sus monopolios de distribución y transmisión.

El rol del gobierno en el sector eléctrico debe evolucionar de ser dueño y proveedor central del servicio, a fomentar un ambiente competitivo y reglas claras del juego donde las empresas privadas puedan desempeñarse al máximo. Si el sector privado puede generar energía eléctrica más barata, se liberarían recursos utilizados en subsidios eléctricos para otros programas sociales. Esto debería ser atractivo para una administración de izquierda cuyo estandarte es la lucha contra la inequidad. De momento, se subsidia de forma regresiva el consumo eléctrico de este niño fifí.

La única explicación para suspender las Subastas sería una política alterna de implantación integral de impuestos sobre el carbono. Ese es el estándar de oro de la política energética. La idea es intelectualmente simple: las fuentes contaminantes pagan por el daño que causan y así, las mismas leyes de mercado favorecen el despliegue de proyectos limpios. Pero es políticamente difícil de implementar. Dicho eso, en un México donde las consultas populares son vinculantes y los permisos se piden a la Madre Tierra, se vale soñar.

En los 90, la CFE generaba la mayor parte de electricidad en el país. Mucho ha cambiado desde entonces. Las tendencias globales apuntan hacia sectores descentralizados que fortalezcan el rol de consumidores. En otros mercados se discute como integrar la Generación Distribuida –principalmente la instalación de paneles solares en techos–, redes inteligentes, Blockchain, Inteligencia Artificial y otras tecnologías disruptivas a beneficio del sistema eléctrico y consumidores. En México se pretende volver al modelo del Siglo XX en pleno Siglo XXI. “Marty, you gotta come back with me… Back to the future!”.

 

* Carlos Guadarrama se especializa en política y regulación para el fomento de energías limpias. Actualmente es consultor por el Banco Mundial, en Washington DC, donde previamente lideraba el indicador de Obtención de Electricidad en reportes subnacionales Doing Business. Cuenta con una maestría en Administración Pública y Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, con especialización en política energética y diseño de mercados eléctricos.

 

 

Idealmente, en una subasta competitiva, el generador oferta ligeramente por encima de su costo (marginal) a fin de ganar la subasta. Fallas en el diseño de la subasta puede permitir que el generador oferte por debajo de su costo y después no pueda implementar el proyecto. Esto se conoce como la “maldición del ganador” y aunque ha sido documentada en países como Alemania, Brasil e India, en México todavía no se han publicado casos.

La transmisión y distribución son monopolios naturales (no tiene mucho sentido económico construir dos redes de cableado, p.ej.), pero la generación y comercialización se liberalizan permitiendo a empresas privadas competir a beneficio del sistema y consumidores. Los monopolios de transmisión y distribución no tienen necesariamente que pertenecer al Estado.

Un punto importante a mencionar es que los costos de la energía solar han disminuido precipitosamente en los últimos años: 80% entre 2010 y 2017. Es por ello que es este el momento para aprovechar su expansión y no se puede dejar al sector privado ni extranjero fuera.

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