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Covarianzas
Por Javier Aparicio
Profesor del CIDE con interés en asuntos de economía política y métodos cuantitativos. Si dos... Profesor del CIDE con interés en asuntos de economía política y métodos cuantitativos. Si dos variables son estadísticamente independientes, entonces su covarianza es igual a cero, pero no al revés. Tuiteo rants, papers y grafiquitas. (Leer más)
No (sólo) eres tú, es el Congreso
Ha vuelto el tiempo de las reformas estructurales “necesarias para mover a México”. En la versión más triunfalista de esta historia, hoy parece sugerirse que el gobierno dividido era un problema gravísimo… hasta que el liderazgo y capacidad de negociación del nuevo presidente llegaron a Los Pinos. Quizá sea cierto, pero el argumento es contradictorio: ¿faltaban mayorías o faltaba un negociador eficaz?
Por Javier Aparicio
4 de abril, 2013
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Cuando el partido del presidente en turno no cuenta con mayoría simple en el Congreso, decimos que hay gobierno dividido, tal y como ha ocurrido en México desde 1997, cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados. Durante los últimos 15 años se ha repetido hasta el cansancio que el gobierno dividido produjo una parálisis legislativa y que, por ello, las “reformas estructurales que el país necesita” no llegarían hasta que algún partido o coalición pudiera recuperar una mayoría en el Congreso.

A partir de ese diagnóstico surgió la propuesta del entonces gobernador Enrique Peña Nieto para establecer una cláusula de gobernabilidad en el Congreso que garantizara un gobierno con mayoría, o bien la propuesta del entonces senador Manlio Fabio Beltrones por crear la figura de gobiernos de coalición. También se ha llegado a sugerir que la parálisis legislativa de estos años era evidencia de que la alternancia en el poder no garantizaba grandes reformas ni mejores políticas públicas.

Ante esta narrativa desoladora, los primeros meses del gobierno de Peña Nieto son todo un parteaguas: de repente ha vuelto el tiempo de las reformas estructurales “necesarias para mover a México”. En la versión más triunfalista de esta historia, hoy parece sugerirse que el gobierno dividido era un problema gravísimo… hasta que el liderazgo y capacidad de negociación del nuevo presidente llegaron a Los Pinos. Quizá sea cierto, pero el argumento es contradictorio: ¿faltaban mayorías o faltaba un negociador eficaz?

Este tipo de análisis político es bueno para una telenovela–con su dosis de drama, héroes y villanos–, pero deja muchos otros factores relevantes fuera. Responsabilizar al presidente en turno de todo lo bueno o malo que ocurre en un país es un simplismo y un error. ¿Se atora una reforma o fracasa una política pública que nos gusta? Le faltó voluntad política al presidente o, peor aún, una visión integral. ¿Se aprueba una reforma que nos gusta? Ya hubo voluntad política, por supuesto. ¿Se aprueba algo que no nos gusta? Intereses oscuros transaron, obvio. Si bien el liderazgo y la capacidad de negociación de un presidente no pueden descartarse de un plumazo, tampoco pueden ignorarse otros actores clave… como el Congreso, domicilio del malhadado gobierno dividido.

¿En verdad ha habido parálisis legislativa? Según un estudio reciente de María Amparo Casar e Ignacio Marván, entre 1982 y 1997 se reformaron 175 artículos de la Constitución mediante 39 decretos. Por otro lado, entre 1997 y 2012 se reformaron 163 artículos con 69 decretos. Cada decreto requirió la aprobación de dos terceras partes de ambas Cámaras y la mayoría de las legislaturas locales. Visto de manera cuantitativa, no parece haber ocurrido tal parálisis. (Dejemos para otro momento el problema opuesto: lo maleable del texto constitucional). Sin embargo, quizá el problema sea cualitativo: para saberlo, habría que identificar qué temas fueron abordados, evaluar el sentido de cada reforma y, algo difícil pero igual de importante, identificar qué iniciativas fueron derrotadas, pospuestas, o ignoradas en estos años.

Lo cierto es que la conformación del Congreso en los últimos años impone restricciones importantes a la capacidad del Ejecutivo en turno para impulsar su agenda legislativa. Para entender por qué partamos de dos premisas sencillas: los líderes de cada partido político buscarán maximizar el número de votos y curules esperados en el futuro. Por otro lado, las bancadas de cada partido impulsarán temas y agendas afines a su ubicación en el espectro izquierda – derecha.

La siguiente gráfica ilustra la composición de la Cámara de Diputados por partido político entre 1994 y 2015. Las bancadas están ordenadas arbitrariamente en el espectro izquierda – derecha y las líneas verticales indican umbrales de 33, 50 y 66 por ciento de la Cámara.

Covarianzas diputados94-2015

Cuando alguna coalición de partidos tiene mayoría simple o mayoría calificada de dos tercios se dice que es una coalición mínima ganadora para una reforma legal o constitucional, respectivamente. Del mismo modo, cuando algún partido tiene al menos 33% de curules se dice que tiene poder de veto para bloquear una reforma constitucional.

¿Qué podemos decir a partir de estos datos, sin meternos mucho en el ejercicio de ponderar voluntades políticas o la capacidad de negociación de los presidentes? Mucho. La bancada legislativa del PRI en San Lázaro pasó de 60% en 1994 a 21% en 2006, pero se recuperó en 2009 y 2012. Por su parte, Fox inició su mandato en el año 2000 con una bancada de 41%, mismo porcentaje que tuvo Calderón seis años después. Por otro lado, destaca que los tres últimos presidentes perdieron curules en las elecciones intermedias de 1997, 2003 y 2009, respectivamente.

Como se aprecia, desde 1997 ningún presidente ha tenido mayoría en la Cámara de Diputados. Pero hay otro aspecto igual de importante: salvo la LX legislatura (2006-2009), el PRI nunca ha tenido menos de un tercio de la Cámara por lo que ha tenido poder de veto para reformas constitucionales.

Por su parte, el PAN sólo ha tenido poder de veto para reformas constitucionales en 2000-2003 y en 2006-2009: los primeros trienios de Fox y Calderón. El PRD nunca ha tenido tal fuerza, ni siquiera en coalición con PT y MC.

Algo similar ocurre en el Senado. Salvo 2006-2009, el PRI siempre ha tenido más de un tercio de los escaños. Por su parte, el PAN tuvo poder de veto constitucional en el Senado durante los doce años en que tuvo la presidencia, pero lo perdieron en las elecciones de 2012.

Covarianzas senadores97-2018

Así las cosas, el LX Congreso (2006-2009) fue el único en que el PRI no tuvo poder de veto en ambas cámaras. En ese período una coalición PAN-PRD pudo haber aprobado reformas constitucionales sin contar con el apoyo del PRI. Por desgracia, en aquellos años muchos perredistas tenían prácticamente prohibido negociar con los panistas. En la práctica, esto dio al PRI un poder de negociación mucho mayor al esperado dado el tamaño de su bancada.

Pero hay más. Dado su perfil ideológico (más o menos a la izquierda del PAN y más o menos a la derecha del PRD), el PRI nunca ha dejado de tener la bancada mediana en ambas Cámaras. En la medida que PAN y PRD tienen intereses legislativos ideológicamente opuestos, esto implica que es muy difícil (aunque no imposible) construir una coalición ganadora que excluya al PRI para aprobar una reforma legal.

¿Qué podemos decir sobre la LXII Legislatura, vigente entre 2012 y 2015? Por separado, ni el PAN ni el PRD tienen poder de veto para reformas constitucionales. Una coalición PRI-PRD o bien PRI-PAN es suficiente para una reforma legal o constitucional. Dada la ubicación en el espectro izquierda-derecha de los partidos políticos, el gobierno dividido que enfrenta Peña Nieto al inicio de su mandato es distinto al que tuvieron Fox y Calderón. Mientras el PRI siga siendo la bancada mediana del Congreso, un presidente del PRI podrá impulsar su agenda legislativa con mayor facilidad que uno del PAN o PRD. Es una historia incompleta y un poco más complicada, sí, pero quizá más realista que la teoría del gran negociador.

 

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