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Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende se... Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende ser al mismo tiempo incómoda y propositiva. Es presidida por María Elena Morera y se dedica a la construcción de ciudadanía, la promoción del Estado de Derecho y a exigir una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades. Síguela en Twitter: @causaencomun. (Leer más)
La Guardia Nacional, atropellos e inconsistencias de su marco legal
Aunque el artículo 21 constitucional claramente señala el carácter civil de la Guardia Nacional, en las leyes secundarias encontramos evidentes atropellos e inconsistencias que optan por una lógica normativa de carácter preponderantemente militar.
Por Causa en Común
14 de agosto, 2019
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Por: José Francisco de Villa Soto

Con la intención de desarrollar el marco legal secundario de la reforma constitucional en materia Guardia Nacional (del 26 de marzo de 2019), el Congreso de la Unión expidió la Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y una reforma a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, todas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo del presente año.

Sin embargo, pese a que el artículo 21 constitucional de la referida reforma constitucional claramente señaló el carácter civil de la Guardia Nacional, al hacer una revisión de estas normas nos encontramos ante evidentes atropellos e inconsistencias legales, optando, más bien, por una lógica normativa de carácter preponderantemente militar; esto sin dejar de mencionar graves retrocesos en materia de libertades y derechos que también se plasmaron en esta legislación secundaria.

Diversas organizaciones de la sociedad civil demandaron en el Senado de la República la oportunidad de dialogar en el proceso de creación de estas normas secundarias para defender la vía civil y abogar por las libertades y derechos que tanto se han reducido en estos últimos meses, pero no se les dio la oportunidad, dando como resultado normas con preocupantes aspectos, en claro detrimento de la vía civil. Por lo anterior, vale la pena reflexionar y exponer algunas de las preocupaciones que se advirtieren en estas leyes y reformas, que contrarían el supuesto carácter civil de la Guardia Nacional.

En primer lugar, si se revisa la Ley de la Guardia Nacional queda claro que no es consistente con el “carácter civil” que prevé el citado artículo 21 constitucional para esta institución, ya que se pulveriza la seguridad pública federal, y se generan incentivos que pueden colapsar el compromiso con las instituciones de seguridad pública local del país, además de que contiene varias ambigüedades que sólo fomentarán la discrecionalidad en su aplicación.

Por ejemplo, señala que para ingresar a la Guardia Nacional se requiere, entre otros aspectos, “… estar funcionalmente separado de su institución armada de origen…”1, lo que es vago e impreciso por no brindar claridad sobre cuándo realmente se deja ser parte de las instituciones armadas de origen.

También resulta extraña su terminología militar en una lógica civil, pues señala que “las Coordinaciones de Unidad serán de Batallón, Compañía, Sección, Pelotón, y Escuadra…”2, figuras que más hacen sentido en el ámbito castrense. Tampoco se entiende por qué se crea una instancia permanente de “coordinación operativa interinstitucional”, formada por representantes de la Secretaría de la Defensa Nacional, de la Secretaría de Marina y de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana3, que sería innecesaria si efectivamente se tratara de una corporación civil.

Sumado a esto se prevé la extinción de la única institución de carácter federal civil del país, la Policía Federal, sin que se regule algún mecanismo, en el ámbito federal, que la supla con una institución efectivamente civil.

Además se faculta a la Guardia Nacional para participar en la seguridad local, si celebra convenios de colaboración con las autoridades locales, mismos que -excepcionalmente- contendrán “las aportaciones” que, en su caso, deberán hacerse cuando la Guardia realice tareas de seguridad pública de competencia local.4 Dicho en otras palabras, las autoridades locales le pueden pagar por actuar en cada estado, lo que es preocupante, ya que se puede traducir en un incentivo para gastar más en pagarle a la Guardia, que en su obligación de fortalecer las instituciones de seguridad pública locales.

En segundo lugar, la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza contiene aspectos que también implican un retroceso en materia de libertades y derechos, ya que emplea términos poco precisos o contradictores que no abonan a la certeza jurídica; v.gr., confunde la fuerza pública con la fuerza física, ya que en su definición se centra únicamente en la fuera física que pueden emplear los agentes de seguridad pública en el ejercicio de esta facultad.5 Además establece6 el uso diferenciado y progresivo de la fuerza, como si éstos fueran complementarios, y no lo son, ya que pudiera aplicar el primero sin que necesariamente se tenga que aplicar el segundo, por ser éste desde un primer momento efectivo; lo anterior pudiera abonar en incertidumbre legal para quienes apliquen la norma.

También prevé que los agentes podrán ser dotados de armas incapacitantes menos letales; entre ellas, las mangueras de agua a presión7, las cuales han sido criticadas debido a que pueden causar daños desproporcionados al fin previsto. Además, en varias ocasiones8 refiere a “neutralizar” sin que esto se defina, lo que se puede traducir en un problema en la actuación de los miembros de la Guardia Nacional provenientes de las Fuerzas Armadas, dado que este término es propio de las acciones en conflictos armados, lo que puede generar que se utilicen las armas de fuego en circunstancias no adecuadas y desproporcionadas.

En tercer lugar, respecto de la Ley Nacional del Registro de Detenciones, se puede mencionar que no prevé procesos claros de supervisión, ni un sistema de responsabilidades de los sujetos obligados, lo que puede fomentar casos en los que haya manipulación de la información de los detenidos y no haya delimitación clara de sanciones. Por otro lado, pese a que la reforma constitucional establece que esta norma deberá establecer “los criterios para clasificar la información como reservada o confidencial”, no los desarrolla adecuadamente, lo que abona a generar inseguridad jurídica respecto de qué se puede reservar o no, y va en contra del derecho a la información.

Finalmente, respecto de las reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se puede advertir que, pese a que la referida reforma constitucional establece que esta ley secundaria deberá establecer la normativa sobre formación y actuación de las instituciones de policía encargadas de la seguridad pública en términos de la doctrina policial civil establecida en el 21 constitucional, las reformas a esta ley son ambiguas y no desarrollan una “doctrina policial civil”.

Y aunque la Constitución establece que esta reforma deberá prever la regulación del Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública, la reforma no detalla ni obligaciones ni procedimientos para que todos los actores en el Sistema cumplan en tiempo y forma con los protocolos de carga y consulta, por lo que no se garantiza el suministro adecuado de la información.

Sumado a esto, desde Causa en Común se advirtieron grandes omisiones que estas reformas debieron de haber previsto; por ejemplo, la reforma no establece incentivos para cumplirla, ya que no determina claramente y de forma precisa los actores e instituciones responsables, así como tiempos y parámetros de cumplimiento. Tampoco establece un adecuado diseño legal para que el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública pueda operar verdaderamente como un órgano operativo y técnico del Sistema.

Eso no es todo, pues se omitió un diseño legal para que los acuerdos que emita el Consejo Nacional de Seguridad Pública sean pertinentes, viables, medibles y generadores de responsabilidades individuales e institucionales, y se establezcan parámetros claros y efectivos por su incumplimiento; de otra manera, se corre el riesgo de una mera simulación en el Sistema y en el cumplimiento de los mismos.

Reflexionemos: necesitamos un verdadero rediseño legal e institucional que garantice, tanto una institución verdaderamente civil a nivel federal, como policías locales eficaces. No necesitamos una vía militar, entre otras razones porque los cuerpos militares no sirven para atender problemáticas de seguridad pública. El rumbo que ha tomado este gobierno no sólo es equivocado, sino también contraproducente. De no corregir el camino, no podremos revertir la grave crisis de inseguridad en que vivimos y nos costará cada vez más trabajo regresar a la ruta civil, que es la que puede realmente sacarnos del hoyo.

* José Francisco de Villa Soto es abogado por la Escuela Libre de Derecho. Cuenta con estudios de posgrado en la UNAM como Especialista en Derecho Constitucional; asimismo, estudios en materia de Convencionalidad, Derechos Humanos, Tratados Internacionales y su aplicación en el nuevo proceso penal, por la Universidad Pompeu Fabra. Se ha desempeñado como servidor público en la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Educación Pública, en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y en la Procuraduría General de la República. Es investigador de @causaencomun.

 

1 Artículo 25, fracción IX de la Ley de la Guardia Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2019. Sin reforma.

2 Artículo 19 de la Ley de la Guardia Nacional.

3 Artículo 86 de la Ley de la Guardia Nacional.

4 Cfr. Artículo 92 de la Ley de la Guardia Nacional.

5 Cfr. Artículo 3, fracción XIV, de la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2019. Sin reforma.

6 V.gr., Artículos 4, fracción V; 30, fracción V, 41, de la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza.

7 Artículo 15, inciso e), de la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza.

8 Artículo 6, fracción V, VI; VII, 13; y 30, fracción IV, de la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza.

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