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El blog de Causa en Común
Por Causa en Común
Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende se... Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende ser al mismo tiempo incómoda y propositiva. Es presidida por María Elena Morera y se dedica a la construcción de ciudadanía, la promoción del Estado de Derecho y a exigir una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades. Síguela en Twitter: @causaencomun. (Leer más)
Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza: una oportunidad y un riesgo
Es urgente que el país cuente con una ley que regule el uso de la fuerza; sin embargo, su aprobación requiere de un ejercicio serio de parlamento abierto en el que se analice de manera integral la situación que se planea regular y en el que los legisladores no sucumban, una vez más, a los preceptos dictados desde el poder Ejecutivo.
Por Citlali Baltazar
1 de mayo, 2019
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Cuando se discute sobre regular el uso de la fuerza que ejercen los integrantes de las instituciones de seguridad pública, normalmente se cae en la reafirmación de lugares comunes y en la confrontación de ideas maniqueas. Por un lado, algunos describen a los miembros de las corporaciones policiales como individuos que, de manera premeditada y de mala fe, abusan del poder que les confieren sus atribuciones, haciendo un uso desmedido de la fuerza física en contra de la ciudadanía. Desde una perspectiva distinta, otros ven en la extrema regulación de la fuerza física un impedimento para que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley realicen su trabajo de manera efectiva. Ninguno de estos planteamientos refleja la complejidad de las circunstancias en las que estos funcionarios hacen uso de la fuerza pública, ni pone sobre la mesa estrategias que garanticen el respeto a los derechos y la integridad de todas las personas involucradas en situaciones de violencia.

El documento relativo a la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza entregado al Senado por Alfonso Durazo, secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, falla, justamente, en presentar una propuesta que asuma, aborde y regule las complejidades que se enfrentan en la realidad. Esto significaría presentar una propuesta que abarque, de manera explícita y clara, tanto la garantía de la protección de los derechos humanos de la ciudadanía, como la necesidad de brindar certeza jurídica y acompañamiento a los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el cumplimiento de sus funciones. De hecho, pese a lo que suele decirse de manera simplista, estos dos valores no son excluyentes. Puede y debe buscarse un espacio en el que el Estado cumpla con su responsabilidad esencial de utilizar la fuerza legítima en defensa de los ciudadanos y de la sociedad, y hacerlo de manera que se respeten y resguarden derechos de todos: víctimas, criminales, policías y ahora también, miembros de las Fuerzas Armadas.

La regulación del uso de la fuerza es una tarea que los gobiernos y partidos políticos han relegado irresponsablemente, seguramente porque resulta más cómoda la ambigüedad, que la definición clara de qué se vale y qué no se vale hacer en situaciones de violencia, y de vida o muerte, que tienen desde luego implicaciones no sólo legales, sino también humanas y las que más les importan, que son las políticas. De hecho, no es aventurado afirmar, que no se ha legislado sobre un tema tan importante debido a la cobardía de todos los responsables políticos involucrados. Afortunadamente, el tema ya está sobre la mesa, y debe ser analizado por el Congreso con todo cuidado, tomando en cuenta desde luego la propuesta del Ejecutivo, pero también las recomendaciones de organismos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos y desarrollo policial.

Puntos relevantes de la propuesta de ley presentada al Senado

En términos generales, la propuesta entregada por Durazo al Senado regula el uso de la fuerza bajo seis ejes esenciales:

1) la definición de principios, procedimientos e instrumentos para ejercer el uso de la fuerza;

2) derechos y obligaciones de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley;

3) uso de la fuerza en detenciones y manifestaciones;

4) especificaciones acerca del uso de la fuerza letal;

5) directrices básicas para la presentación de informes por parte de los funcionarios cuando éstos usen la fuerza, y

6) capacitación y profesionalización de los funcionarios en temas relacionados con el uso de la fuerza.

De inicio, pareciera que estos ejes engloban los elementos mínimos que deben establecerse en una legislación relativa al ejercicio de esta facultad por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley – es decir, consideraciones no sólo respecto al momento en el que el funcionario usa la fuerza, sino también respecto a los momentos previos y posteriores. Sin embargo, al realizar un análisis a detalle de la propuesta de ley, pueden encontrarse múltiples deficiencias que, de no corregirse en el proceso de discusión legislativa, podrían traer consecuencias lamentables para la ciudadanía y los miembros de las corporaciones policiales.

A continuación, se presenta un análisis breve de algunas de estas deficiencias, con base en los lineamientos presentados por Causa en Común a principios de marzo de este año.

Definiciones problemáticas y mal empleadas

La propuesta presentada por el Ejecutivo contiene graves problemas en cuanto a conceptos básicos para la legislación. Ejemplos de esto, son la misma definición del término “uso de la fuerza”, así como de las “armas incapacitantes no letales” y de las “armas letales”. Siguiendo la lógica de las definiciones planteadas en el documento, el uso de la fuerza se restringe únicamente a interacciones físicas, dejando de lado que existen distintos niveles en la aplicación de la fuerza pública, algunos de los cuales implican la verbalización de instrucciones, o incluso la sola presencia e identificación de los miembros de una corporación policial.

De igual forma, no toma en cuenta las recomendaciones de organizaciones internacionales respecto a dejar de utilizar el término “no letal” al hacer referencia cualquier tipo de arma o instrumento incapacitante. Esto debido a que la posibilidad de que un arma sea letal no radica solamente en su diseño técnico, sino también en el manejo que se le dé, así como en las circunstancias específicas en las que se use. Esto es particularmente importante en el contexto de manifestaciones públicas y protesta social, pues, si bien la propuesta de ley establece que “el bloqueo civil de avenidas no ameritará en ningún caso el ejercicio de fuerza letal”, debiera también reconocer de manera explícita que el uso de armas denominadas “incapacitantes no letales” podría derivar en el uso de la fuerza letal. Por ello, resulta esencial incorporar siempre, tanto el tipo de arma como la modalidad de uso de la misma.

Ley centrada en armas y no en el uso diferenciado de la fuerza

Así, como consecuencia de la restricción a las interacciones físicas en la definición de uso de la fuerza, el mayor foco de la propuesta de ley está en el uso de las armas – en particular de las armas de fuego – y no en desarrollar pautas para hacer un uso diferenciado de la fuerza con base en los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y responsabilidad. En este sentido, la ley establece un “uso escalonado” o “gradual” de la fuerza rígido en su secuencia; esto es, iniciar siempre la actuación policial con base en una escala ascendente previamente establecida sin realizar una evaluación de la situación. No debiera ser así; lo que se requieren son pautas para realizar un uso diferenciado de la fuerza; esto es, permitir que el funcionario realice de manera profesional pero flexible una evaluación de cada caso particular y decida qué nivel de fuerza usar con base en el principio de absoluta necesidad, y respondiendo siempre con proporcionalidad. En síntesis, lo importante no es la escala misma, sino el abanico de opciones que está a disposición de un policía para enfrentar, con profesionalismo y responsabilidad, una situación determinada. 

Falta de acompañamiento a los funcionarios que desempeñan la función policial

Aunque el documento cuenta con un capítulo en el que se establecen los derechos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los desarrolla en sólo dos artículos, sin tomar en cuenta sus necesidades específicas en relación con el uso de la fuerza. Ejemplo de estas necesidades, ausentes en la propuesta de ley, es la obligación por parte de las instituciones de seguridad pública de proporcionarles el equipo de protección adecuado, con el objetivo de que su propia percepción de inseguridad personal no interfiera de manera negativa con las decisiones que toman al momento de usar la fuerza. Otro ejemplo ausente de la propuesta es el de otorgar constante atención psicológica a quienes cotidianamente acuden a operativos de alto impacto. No se trata de asuntos prescindibles u optativos; son cuestiones absolutamente esenciales si lo que se quiere es desarrollar capacidades profesionales, eficaces y respetuosas siempre de los derechos, tanto de los policías (o soldados) como de los ciudadanos.

Responsabilidad de la cadena de mando

Aunado a esto, en ningún artículo de la propuesta se hace referencia expresa a que, en los casos en donde se presenten abusos o inacción por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir el ordenamiento, la responsabilidad estará determinada a partir de la cadena de mando – es decir, determinando responsabilidades para los superiores jerárquicos –, particularmente en los actos que signifi­quen una violación grave a los derechos humanos. Esto también es de la mayor importancia, pues si no se sanciona a los responsables de la operatividad, las sanciones se quedan únicamente en los operadores mismos, mientras los que planean y dan instrucciones quedan impunes, y las instituciones no “aprenden” de sus errores. En este sentido, debiera finalmente entenderse que, para cuidar a las instituciones, hay desde luego que otorgarles presupuesto, y equipamiento e infraestructura, y proyectos de vida dignos para sus integrantes, pero también responsabilidades, controles y esquemas claros de sanción. 

No hace referencia de manera explícita a la actuación de las Fuerzas Armadas

En cuanto a las instituciones que estarán sujetas a esta regulación particular del uso de la fuerza, la propuesta de ley no incluye de manera explícita a los miembros de las Fuerzas Armadas que se encuentren realizando labores de seguridad pública. De conformidad con la de­finición de las Naciones Unidas de “funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, los cuerpos militares deberán sujetarse a las obligaciones que les establecen los marcos normativos civiles cuando realicen labores de seguridad pública. Esto cobra mayor relevancia si se considera que la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional permitirá que las Fuerzas Armadas continúen realizando labores de seguridad pública, al menos por un plazo de cinco años. No incluir en la Ley, de manera explícita, a las principales instituciones de seguridad pública hoy en día, que son las Fuerzas Armadas, podría significar que lo esencial no es fortalecer nuestro estado de derecho, sino ofrecer un resquicio legal, sujeto a interpretación, para proteger a las corporaciones militares.

Sólo a manera de ejemplo sobre la absoluta necesidad de incorporar de manera explícita a las Fuerzas Armadas en una ley sobre el uso de la fuerza, está la recomendación más reciente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos a la Secretaría de Marina por el uso arbitrario y excesivo de la fuerza, en el caso de la agresión cometida contra una familia en Nuevo Laredo, que terminó con la muerte de la madre y de sus dos hijas.

¿Cómo es posible que primero se incluya a las Fuerzas Armadas en la Constitución para operar como policías y que luego se “olvide” incluirlas de manera explícita en los términos de una ley de uso de fuerza? ¿Militarización y además sin las debidas salvaguardas? No lo permitamos.

No toma en cuenta instrumentos jurídicos internacionales: sentencia “Mujeres de Atenco vs. México”

Finalmente, la propuesta de ley en cuestión aborda de manera muy superficial las recomendaciones derivadas de la sentencia “Mujeres de Atenco Vs México” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuanto a la sensibilización de los cuerpos policiales para abordar con perspectiva de género los operativos policiales. Si bien la perspectiva de género se menciona de manera circunstancial en algunos artículos, ésta no aparece ni una sola vez en el apartado referente a la capacitación y profesionalización de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en materia de uso de la fuerza.

De igual forma, la ley no propone la creación de un Observatorio Nacional del Empleo de la Fuerza, el cual también forma parte de las recomendaciones de la misma sentencia. Sin la creación de este Observatorio, o de una figura similar, se dificulta para las instituciones de seguridad pública la posibilidad de evaluar la efectividad de los mecanismos de supervisión de los operativos policiales antes, durante y después del uso de la fuerza.

En síntesis: es urgente que el país cuente con una ley que regule la acción de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y que homologue los marcos normativos ya existentes en cuanto al uso de la fuerza pública. Sin embargo, su aprobación requiere de un ejercicio serio de parlamento abierto en el que se analice de manera integral la situación que se planea regular y en el que los legisladores no sucumban, una vez más, a los preceptos dictados desde el poder Ejecutivo. Lo importante, como siempre, no son sus intereses personales y electorales. Lo importante es el país. Ojalá estén a la altura.

@causaencomun

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