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El blog de Causa en Común
Por Causa en Común
Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende se... Causa en Común es una ONG multidisciplinaria de mexicanos trabajando por México que pretende ser al mismo tiempo incómoda y propositiva. Es presidida por María Elena Morera y se dedica a la construcción de ciudadanía, la promoción del Estado de Derecho y a exigir una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades. Síguela en Twitter: @causaencomun. (Leer más)
Sí hemos supervisado a la policía y esto hemos aprendido
Es fundamental que se fortalezcan los Mecanismos de Supervisión Externa de la Policía. Desde la sociedad tendrá que insistirse en la vía civil y en el desarrollo institucional de las policías. Esa es la ruta de la seguridad pública que debe transitarse y construirse en un sistema democrático.
Por Pilar Déziga
29 de julio, 2020
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La idea de generar supervisiones del actuar policial surge en la década de los sesenta en Estados Unidos, como resultado de las constantes tensiones entre la policía y las minorías étnicas, especialmente en centros urbanos pobres. Por un lado, las violaciones a los derechos humanos cometidas por los policías y, por otro, numerosos litigios por abuso policial evidenciaron la compleja relación que existe entre los ciudadanos y sus policías. La práctica se replicó desde entonces en diversos países de Europa, África y América Latina.

La eficacia de los mecanismos externos es variable y difícil de evaluar ya que el principal obstáculo es la falta de voluntad política para “abrir” procesos al escrutinio de ciudadanos y de la sociedad civil. En América Latina, el surgimiento de los Mecanismos obedeció a las recomendaciones emitidas por organismos internacionales, como la Organización de Naciones Unidas (ONU) para disminuir las violaciones a derechos humanos en Centroamérica principalmente, así como para diseñar nuevos marcos legales y normativos que mejoraran la acción policial.

Los mecanismos de supervisión evolucionaron y encontraron diversos objetivos y formas de operar. Actualmente, hay diversos tipos de Mecanismos de Supervisión:

  • Modelo de investigación externa. Tiene facultades de investigar casos y determinar sanciones de manera autónoma.
  • Modelo de investigación interna con revisión externa. Revisa las sanciones que emitió la policía y emite una opinión al respecto.
  • Modelo de identificación de fallas recurrentes. Examina los casos para identificar los factores, tendencias y patrones más recurrentes en el sistema y emite recomendaciones.
  • Modelos híbridos. Combinan características de dos o más modelos.

En México, la idea de los mecanismos ciudadanos de supervisión de la policía se inició con la modalidad de Comités de Seguridad Ciudadana, contemplados en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, promulgada en el año 2000; en ella se señala la posibilidad de presentar denuncias ciudadanas, así como el derecho de recibir de sus autoridades locales, informes generales y específicos acerca de sus funciones, y así evaluar sus acciones. Con la citada ley, se institucionalizó un espacio para la “rendición de cuentas” de las instituciones policiales. Dicho concepto se remite al concepto anglosajón llamado “accountability“, y que engloba distintas formas de que autoridades presenten informes sobre el cumplimiento de sus responsabilidades.

Desde su creación, Causa en Común buscó oportunidades para trabajar de la mano con las corporaciones policiales y el marco legal de los Comités, facilitó la puesta en marcha de algunos esfuerzos en ese sentido. A la fecha, Causa en Común ha conducido nueve Mecanismos (San Miguel de Allende, Aguascalientes, Ciudad de México, Consejo Nacional de Seguridad, Morelos, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo y Estado de México) a nivel municipal, estatal y federal.

El primer esfuerzo de colaboración fue con la policía municipal de San Miguel de Allende, en 2016. La consolidación del proyecto se logró con la participación del Consejo Municipal de Consulta y Participación Ciudadana, en colaboración con la Secretaría de Seguridad y Causa en Común. El Mecanismo buscó revisar los procesos de desarrollo policial y emitir recomendaciones para fortalecerlos. Los primeros pasos constaron de reuniones entre los actores citados para definir la estrategia. Después de firmado el convenio, se llevaron a cabo entrevistas con funcionarios, así como con policías, para conocer el estatus del desarrollo policial de la institución, identificar las problemáticas, emitir recomendaciones y dar seguimiento a las acciones realizadas por las autoridades. El trabajo se dividió por Comisiones, de Normatividad, de Profesionalización, de Prevención del Delito y de Operatividad, cada una integrada por sociedad civil y representantes de la Secretaría.

El Mecanismo duró dos años y se logró capacitar a todo el estado de fuerza, se diseñaron algunos protocolos para mejorar la actuación policial, se cumplieron metas de reclutamiento y se generaron compromisos para incrementar el salario. Además, se logró el reconocimiento de las autoridades municipales respecto de las ventajas de contar con un Mecanismo de Supervisión Ciudadana. Los obstáculos de ese ejercicio tuvieron que ver con los intereses particulares de algunos miembros del Consejo, que en ocasiones generaban problemas de comunicación o negociaciones limitadas. Además, se observó que algunos funcionarios públicos intentaban presentarse sólo como ciudadanos y llevaron a las mesas de negociación temas de conveniencia política y no exclusivamente de la comunidad. Ese doble rol, generó obstáculos en las negociaciones con las instancias de seguridad en el Municipio.

Al mismo tiempo, en 2016 se iniciaron pláticas con la policía de la Ciudad de México para instrumentar otro Mecanismo. El objetivo de ese ejercicio fue fortalecer el régimen disciplinario mediante la elaboración de un diagnóstico, la identificación de los procesos con mayores problemas, la propuesta de recomendaciones y el seguimiento a éstas. En un principio, se llevaron a cabo varias sesiones de negociación y se diseñaron, con la Secretaria de Seguridad Pública, los términos del Mecanismo. Desde un inicio, se dio apertura para conocer diversos procesos internos, lo que permitió un diagnóstico mucho más acertado de las condiciones en que trabajaba la policía. Sin embargo, los obstáculos que se encontraron fueron que, en la segunda fase del Mecanismo, se limitó el acceso a información respecto al tema del uso de la fuerza y se limitó el seguimiento que la organización quería llevar a cabo, respecto de los ajustes sugeridos a los procesos del régimen disciplinario. En ese momento, el interés de la Secretaría se centró en el tema de prevención de conductas indebidas, por lo que no se daría cumplimiento a los compromisos adquiridos en la primera etapa. Sumado a lo anterior, hubo cambios en los niveles directivos, afectando la comunicación. Finalmente, ante la falta de respuesta de la Secretaría, la organización anunció la rescisión del acuerdo.

Después de sumar esfuerzos en el ámbito municipal, como fue el caso de San Miguel de Allende, y en el ámbito estatal, con el ejercicio en la Ciudad de México, se buscó, en 2017, instrumentar un Mecanismo a nivel federal, a través de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS). A ese esfuerzo se sumaron las organizaciones, Observatorio Nacional Ciudadano, México Unido contra la Delincuencia, México Evalúa, la Red Nacional de Profesionistas en Seguridad Pública y, en el ámbito académico, el Instituto Nacional de Administración Pública. El Mecanismo se constituyó como el primer ejercicio de supervisión civil externa de seguridad pública a nivel federal en México. El objetivo era revisar los protocolos de actuación policial y proponer una perspectiva de derechos humanos. Además, se buscó conformar una plataforma independiente para diagnosticar la operación policial y fortalecer los procesos de quejas, denuncias y reportes ciudadanos por mala actuación policial. Del ejercicio se destaca que se logró, por primera vez, un acercamiento entre instancias de seguridad a nivel federal y organizaciones de la sociedad civil, lideradas por Causa en Común. Sin embargo, el ejercicio encontró un importante número de obstáculos que impidieron que tuviera éxito. Desde el inicio, hubo controversia por el nombre, enfrentando los términos de “supervisión” y “transparencia”, y se aceptó que el ejercicio llevará por nombre “Mecanismo Ciudadano de Transparencia”. Las discusiones en torno al nombre, así como en cuanto al contenido del acuerdo de colaboración, se demoraban por largos periodos, demostrando el escaso interés de la autoridad en la continuación del proyecto. Por lo tanto, las organizaciones involucradas anunciaron la disolución del Mecanismo.

Al mismo tiempo, se llevaban a cabo negociaciones para un nuevo Mecanismo, a nivel estatal con la Secretaria de Seguridad Pública del estado de Morelos, concretándose el Mecanismo en febrero de 2018. Con ese proyecto se buscó diagnosticar y evaluar la estrategia de seguridad que implementaba el Consejo Estatal de Seguridad en el estado. La particularidad de ese modelo fue la de evaluar los resultados de las reuniones entre policías y sus comunidades a través de los Comités Vecinales (COMVIVES). Causa en Común estuvo presente en 102 reuniones de 32 municipios del estado y estuvo presente en reuniones de mandos para analizar la información que se generaba en cada ejercicio. Adicionalmente, se instrumentaron herramientas metodológicas de evaluación como la Tabla de Registro de Acciones Mínimas para el Servicio (RAMIS), que desglosaba las acciones de los jefes de las comandancias para que, a su vez, se pudieran comparar con las necesidades detectadas en los cuadrantes y sectores de cada municipio. Los principales obstáculos del ejercicio se relacionaron con el desconocimiento de los elementos policiales respecto de herramientas de evaluación como la RAMIS, que generaba una desvinculación entre los intereses de los mandos y los operadores de las estrategias, por lo que los contenidos de las Tablas podían no estar apegados a la realidad. Además, se detectó una disminución de participación ciudadana en los COMVIVES.

Cuando finalizó el ejercicio con Morelos, se concretó un Mecanismo con el estado de Michoacán. Después de una serie de reuniones se concretó el acuerdo, en marzo 2018. En ese momento, el objetivo fue fortalecer los procesos de régimen disciplinario del estado, mediante un diagnóstico que generaría recomendaciones, y colaboración para darles seguimiento. Si bien las autoridades se mostraron receptivas al espíritu del Mecanismo, surgió una grave preocupación desde Causa en Común respecto del incremento en abusos policiales y la inacción de las autoridades para investigarlos y, en su caso, aplicar la ley. Sobre el particular, se dio seguimiento a casos graves de abuso policial y se encontró que, ante la laxitud de las sanciones, las quejas por abuso policial mantenían números al alza. De hecho, el número de quejas y denuncias contra policías estatales por violaciones a los derechos humanos, pasó de 478 en 2017, a 707 en 2018. Además, se encontraron decenas de casos de probables abusos policiales, algunos de gravedad, evidenciados en fuentes abiertas de información, las cuales recibían normalmente sanciones administrativas. Considerando la gravedad de la situación imperante en el estado, Causa en Común expresó su preocupación al gobernador y al Secretario de Seguridad Pública y, ante la inacción de las autoridades, tomó la decisión de rescindir el convenio.

En el 2018, Causa en Común mantenía activos los Mecanismos en Estado de México, Oaxaca y Quintana Roo, enfocados en:

  • Supervisar los procesos de las quejas y denuncias de ciudadanos y de policías
  • Documentar, analizar e interpretar patrones de abuso o violaciones a los derechos humanos.
  • Detectar necesidades estructurales y de gestión en las instituciones policiales.

En esas corporaciones se compartió una herramienta para que, a través de indicadores cuantitativos, las Unidades evaluaran la agilidad de los procesos, niveles de rezago, cantidad de casos investigados, casos turnados al Consejo de Honor y Justicia, así como identificar los tipos de sanciones aplicadas de acuerdo con las faltas registradas.

Además, se emitieron recomendaciones para mejorar la identificación y prevención de casos de abuso en el uso de la fuerza y se impartieron una serie de talleres sobre el tema.

En las unidades de asuntos internos del estado de México y de Oaxaca se operaba con un número suficiente de personal y el problema era la ausencia de procesos para el despacho de casos, además de problemas de comunicación con los Consejos de Honor y Justicia. En el caso de Quintana Roo, contaban con un limitado número de personas y recursos materiales para operar, por lo que existía un amplio rezago de casos por despachar.

Los mecanismos enfrentaron, en todos los casos, nuevos nombramientos de titulares de las Unidades o de Secretarios de Seguridad, situación que generó retrocesos en las actividades planeadas, pues hubo que reiniciar conversaciones sobre la utilidad del Mecanismo y las motivaciones para las actividades. Los tres Mecanismos concluyeron entre enero y febrero de 2020.

La implementación de los Mecanismos de supervisión externa depende en gran medida de la apertura que ofrezcan las instituciones de seguridad pública para conocer sus procesos y la disposición a realizar cambios. Con la experiencia acumulada desde Causa en Común, los retos de los Mecanismos de Supervisión Externa tienen que ver con:

Avanzar del diagnóstico a la acción.

En la mayoría de los Mecanismos, las autoridades permiten que se generen diagnósticos y evidencias documentales de las condiciones de las instituciones; sin embargo, limitan el acceso cuando es necesario evaluar las acciones o inacciones. Es importante que las corporaciones conozcan las ventajas de un Mecanismo ciudadano, para transitar del modelo de identificación de fallas, en el que recaen todos los esfuerzos de Mecanismos en México, hacia un modelo de investigación externa con autonomía y reconocimiento institucional, como sucede en Europa o Estados Unidos.

Institucionalizar los mecanismos para que puedan permanecer a independientemente de los cambios de administraciones.

Con la experiencia acumulada por la organización, se observa que los cambios de administraciones políticas representan, en la mayoría de las ocasiones, la terminación de los Mecanismos. Para evitar esto, es necesario que esta práctica de supervisión se convierta en una obligación y se sustente en marcos legales a nivel estatal o federal, que dé certeza a la continuidad de los esfuerzos ciudadanos. De otra manera, como sucede en la actualidad, la duración, amplitud y profundidad del Mecanismo dependerá de la voluntad política de ciertas personas en momentos determinados.

Reducción de espacios para los Mecanismos con la militarización de la seguridad pública

La actual tendencia a militarizar la seguridad pública, tiene como una de sus consecuencias, una creciente opacidad. Los Mecanismos de Supervisión Ciudadana surgen desde lo civil y están diseñados para colaborar con las autoridades de seguridad pública civil. Dadas las características militares de la Guardia Nacional, será un reto construir un Mecanismo de Supervisión en torno a su construcción y operación. Actualmente, Causa en Común coordina un observatorio de la Guardia, al que se han unido activistas, académicos y otras organizaciones de la sociedad civil.

Falta de comunicación para entender el sentido de los Mecanismos

Actualmente, los Mecanismos siempre son buscados desde sociedad civil y no por las corporaciones policiales. Esto se debe a que la mayoría de los mandos policiales observan erróneamente a los Mecanismos como instancias de oposición, en lugar de considerarlos como instrumentos de apoyo a su desarrollo y a su vinculación con la comunidad.

En síntesis, es fundamental que se fortalezcan los Mecanismos de Supervisión Externa de la Policía, y que se entiendan como una herramienta ciudadana para contribuir a la rendición de cuentas de las instituciones policiales. En México se ha recorrido un camino corto y complejo en lo que respecta a los Mecanismos, y su frágil existencia corre grandes riesgos ante el desprecio a la función policial y la creciente militarización. Desde la sociedad tendrá que insistirse en la vía civil, en el desarrollo institucional de las policías, y en la valoración del policía. Esa es la ruta de la seguridad pública que debe transitarse y construirse en un sistema democrático.

* Pilar Déziga (@PilarDeziga) es Internacionalista por el ITESM y Socióloga por la UNAM. Se ha desempeñado en el Consulado de México en Douglas, Arizona. Colaboró en la Embajada de Canadá en México en el área de inmigración, formó parte de la Subdirección de Salvaguardia Estratégica en Petróleos Mexicanos. Cuenta con cursos de especialidad en temas de Seguridad Nacional, Derechos Humanos y Relaciones bilaterales México – Estados Unidos.

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