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Derechos municipales y proyectos eólicos: el caso Juchitán, Oaxaca
La Ley de Ingresos del Municipio de Juchitán de Zaragoza, en el estado de Oaxaca, ha establecido por años el cobro de derechos inconstitucionales en materia de energía eléctrica, lo que ha provocado que diversas empresas eólicas interpongan amparos para protegerse. No obstante el esfuerzo de las empresas por evitar este escenario en 2015 y lograr la aprobación de un proyecto que no incluyera derechos ilegales, la Ley de Ingresos 2015 del municipio viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en la Constitución, ya que contiene disposiciones en materia de energía eléctrica y establece contribuciones especiales sobre ésta al imponer un sistema contributivo especial para las empresas eólicas.
Por Inteligencia Pública
4 de junio, 2015
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Por: Karina T. Barragán (@Kar_TBarragan)

El paquete de leyes y reglamentos de la Reforma Energética pertenecientes al sector eléctrico, ofrece grandes retos y oportunidades para la consolidación de un mercado eléctrico en donde la competencia, la eficiencia y la productividad sean los comunes denominadores en la generación y la distribución de la electricidad por fuentes renovables. Si bien la implementación exitosa de este nuevo marco regulatorio recae principalmente en las instituciones federales con facultades en la materia, cabe mencionar que los gobiernos municipales también desempeñan un papel importante en la consecución de este objetivo.

En el proceso de desarrollo de proyectos eólicos, los municipios intervienen, facultados por el artículo 115 constitucional fracción V, en el otorgamiento de derechos necesarios para su operación. Estos son principalmente los permisos para cambio de uso de suelo y las licencias de construcción, los cuales son regulados por la Ley de Ingresos Municipales. De acuerdo a la Constitución, los cobros que realicen los municipios deben realizarse en función del costo del trámite, independientemente del costo o tamaño de la obra o del proyecto (principio de proporcionalidad). Asimismo, estos derechos deben orientarse a compensar las externalidades negativas derivadas de la ejecución de estos proyectos.

Por otro lado, de acuerdo al artículo 73, fracciones X y XXIX, sección 5ª., inciso a) de la Constitución, legislar en materia de energía eléctrica es facultad exclusiva del Congreso de la Unión, así como establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica. Por lo tanto, los municipios no están facultados para crear contribuciones en materia de generación de energía eléctrica ni autorizar el funcionamiento de centrales eléctricas. Cabe señalar que si bien la Constitución otorga a los estados y municipios la libertad para realizar la propia configuración de las categorías de sus contribuciones considerando su realidad económica y social, esta libertad no autoriza al legislador a cambiar la naturaleza de estas figuras. Asimismo, de acuerdo al orden jurídico establecido en el artículo 133 constitucional, todos los órganos y autoridades del Estado deben sujetarse a la supremacía constitucional.

A pesar de esto, la Ley de Ingresos del Municipio de Juchitán de Zaragoza, en el estado de Oaxaca, ha establecido por años el cobro de derechos inconstitucionales en materia de energía eléctrica, lo que ha provocado que diversas empresas eólicas interpongan amparos para protegerse. No obstante el esfuerzo de las empresas por evitar este escenario en 2015 y lograr la aprobación de un proyecto que no incluyera derechos ilegales, la Ley de Ingresos 2015 del Municipio de Juchitán, y en específico su artículo 120, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución, ya que contiene disposiciones en materia de energía eléctrica y establece contribuciones especiales sobre ésta al imponer un sistema contributivo especial para las empresas eólicas.

Entre los derechos que forman parte de este sistema contributivo especial se encuentra el uso de suelo industrial para parques eólicos, establecido en función de m2, con vigencia anual y sujeto a refrendo y renovación. Esta disposición es incongruente, ya que el uso de suelo se otorga por única vez y en tanto no cambie, no existe motivo para la causación de un derecho. De acuerdo a la AMDEE, cobrar este derecho de forma única, y en función de megawatts (MW), daría mayor certeza a la inversión ya que es la unidad de medida adecuada. Respecto al otorgamiento de licencias de construcción, la ley aplica una cuota especial industrial de parques éolicos de mil 500 pesos por m2, cuando lo conveniente sería determinar un precio fijo en función del costo del trámite. Como se puede apreciar, ambos derechos son contrarios a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria establecidos en la Constitución.

Otro de los puntos controversiales es el referente a las licencias para generadores de energía eólica, las cuales se establecen por concepto de 1) instalación, 2) refrendo y 3) verificación anual de condiciones de funcionamiento por cada aerogenerador de energía eólica. Esta medida transgrede las facultades del ámbito federal, ya que emitir esta autorización corresponde a la Comisión Reguladora de Energía, y estos derechos están regulados en la Ley Federal de Derechos.

Además de las exigencias fiscales que demanda esta nueva ley, cabe agregar que el gobierno municipal solicitó a varias empresas en diciembre de 2014 requerimientos de créditos fiscales correspondientes a los ejercicios del 2011 al 2014, por un total de dos mil 859 millones, 604 mil 530 pesos con 34 centavos, por concepto de uso de suelo y operación de parques eólicos. Cabe mencionar que las empresas requeridas pagaron en su momento licencias de construcción y cambio de uso de suelo, por un monto promedio de 5 millones 840 mil pesos por cada 100 MW instalados.

Con base en lo anterior, es evidente que los derechos impuestos a las empresas eólicas en la citada ley no sólo son desproporcionados, discriminatorios e inequitativos, sino inconstitucionales. Sin embargo, el gobierno municipal ha acusado a las empresas de incumplir con el pago de sus derechos, y de perjudicar económicamente al municipio. Estas declaraciones son desatinadas, ya que el desarrollo de parques eólicos en el estado ha traído grandes beneficios económicos. Por un lado, los parques en operación pagan por concepto de arrendamiento de terrenos a ejidatarios y propietarios aproximadamente 11 millones de pesos anuales por cada 100 MW instalados, lo que representa una cifra superior a 250 millones de pesos anuales.

Asimismo, en los últimos cinco años, las empresas eólicas han invertido en distintos municipios del estado más de 80 millones de pesos en proyectos de infraestructura, reforestación, comunicación, salud, educación, capacitación, entre otros, contribuyendo así a su desarrollo. Por otro lado, cabe agregar que los parques eólicos representan una importante fuente de inversión y de trabajo para los municipios. Por lo tanto, si no se garantiza un ambiente de seguridad jurídica, la rentabilidad de los proyectos disminuye, en detrimento de la economía local.

Finalmente, cabe cuestionar la validez del argumento empleado por el ayuntamiento juchiteco para la imposición de estas contribuciones, que se refiere a la insuficiencia en el presupuesto asignado al municipio para el ejercicio 2015, que es de 112 millones con 32,599.11 pesos (aproximadamente 64 millones del Fondo III, y 47 millones del Fondo IV). Con base en los resultados de la Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 13-D-20043-14-0992 realizada a los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) durante el ejercicio 2013, se concluye que el municipio de Juchitán tiene importantes áreas de oportunidad en materia de transparencia y rendición de cuentas. En este aspecto, el municipio no envió a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público los cuatro informes trimestrales sobre la aplicación de los recursos del FISM 2013, así como los indicadores de desempeño en el mismo periodo, ni publicó los avances del ejercicio del gasto en los medios de difusión locales y electrónicos. Asimismo, la ASF determinó que aun cuando se ejerció la totalidad de los recursos asignados, solo el 0.8% se aplicó en localidades de alto y muy alto rezago social; y se destinó más de la mitad de los recursos en obras y acciones de urbanización, no obstante el déficit de cobertura en servicios como agua potable, drenaje y electrificación.

Con base en estos resultados, más que exigir el pago de derechos inconstitucionales, con todas las consecuencias que esto implica en términos de inversión y de cumplimiento de metas ambientales, es crucial que el municipio de Juchitán concentre sus esfuerzos en la implementación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que promuevan un uso más eficiente de los recursos públicos, así como inhibir actos de corrupción; en beneficio de la población más necesitada, y del impulso de la energía eólica en la región.

 

* Karina Tamayo es investigadora en @IntPublica

 

 

El empleo del MW instalado, sólo se refiere al cálculo de la cuota y no a la capacidad de generación per se, de conformidad con el Art.73 constitucional, que no faculta a los municipios para crear contribuciones en materia de generación de energía eléctrica.

La meta de la AMDEE es llegar a 2020 con 12 mil MW instalados; y para que México cumpla su compromiso en 2024, el gobierno de Enrique Peña Nieto deberá cerrar al menos con 7 mil MW instalados y operando.

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