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El camino de la reforma energética: la transformación de las instituciones
Si bien en la iniciativa se posicionan las facultades de cada instancia en el proceso de los acuerdos y lo que tiene que hacer una empresa una vez obtenido el contrato para explorar y extraer hidrocarburos, no queda claro cuáles serán los aspectos que tomarán en cuenta las instituciones para seleccionar a una empresa, lo que puede provocar nuevas historias de corrupción y favoritismos.
Por Inteligencia Pública
8 de mayo, 2014
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Por: Liliana Estrada (@LilianaEG145)

Hace una semana, el Gobierno Federal envió las iniciativas de Leyes Secundarías de la Reforma Energética con la finalidad de sentar las bases para una profunda transformación y modernización del modelo energético. La propuesta del Ejecutivo establece la modificación de 12 leyes existentes y la creación de 9, las cuales a partir de junio se espera que sean discutidas por el Congreso.

En dichas iniciativas, el Gobierno Federal plantea una ruta para el adecuado y más productivo aprovechamiento de las riquezas naturales del país. Para esto, se pretende dotar de herramientas al Estado mexicano para aprovechar los hidrocarburos convirtiéndolos en riqueza para mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos, así como para generar un mercado eléctrico sólido y competitivo que promueva el crecimiento económico.

En materia de hidrocarburos el Gobierno aspira alcanzar tres objetivos claros: 1) Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas, superiores al 100%, es decir, que el incremento de la producción o consumo debe estar acompañado del descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas, 2) Incrementar la producción de petróleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a 3 millones en 2018, y 3.5 millones en 2025 y, 3) Aumentar la producción actual de gas natural de 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios a 8 mil millones en 2018, y a 10 mil 400 millones en 2025. Mientras que en energía eléctrica con metas menos claras y ambiciosas, se intenta lograr un despacho eficiente y generar electricidad de menor costo en beneficio de los usuarios finales.

En este sentido, la iniciativa del Ejecutivo Federal está planteada para fortalecer las finanzas nacionales a través del aprovechamiento más productivo de los recursos. Aspecto que se pretende cumplir con el fortalecimiento de las instituciones de energía, a través de la creación en empresas productivas de Estado a Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

No obstante, a fin de comprender mejor lo planteado y lo que falta de esta iniciativa, en Inteligencia Pública hemos realizado un análisis dividido en dos partes: una primera entrega que pretende explicar cómo podría la Reforma Energética contribuir a la transformación de las instituciones con el propósito de garantizar la sostenibilidad de la industria energética, y una segunda entrega que contempla los aspectos fiscales, presupuestarios y la transición energética.

En esta primera parte utilizaremos tres categorías que nos permiten entender las estructuras de propiedad de la infraestructura, la normatividad a la que deben sujetarse los actores tanto públicos como privados y las técnicas de administración y regulación de la industrias ahora encargadas de la energía: Participación de la Iniciativa Privada, Empresas Productivas de Estado y Órganos Reguladores.

  1. Participación de la Iniciativa Privada

La reforma energética cambia el monopolio que durante años caracterizó a México por un sector competitivo a través de la participación de la iniciativa privada. La exploración, extracción, transformación y transportación de hidrocarburos, y la generación y la comercialización de electricidad se abre a la participación del capital privado nacional y/o extranjero.

En el caso de hidrocarburos, la iniciativa privada y también CFE y PEMEX se sujetan a tres principios rectores:

1. Los hidrocarburos en el subsuelo siguen siendo propiedad de la Nación, por lo que no se otorgarán concesiones. Esto hace referencia a una cláusula que tendrán que cumplir las empresas que se encarguen de las exploraciones y contabilizar las reservas, ya que se permite que puedan ser registradas por los inversionistas privados para efectos contables y financieros de la asignación o contrato, siempre y cuando dejen claro que pertenecen a la Nación.

2. La exploración y la extracción de petróleo y demás hidrocarburos son áreas estratégicas, por lo que la Nación las llevará a cabo mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares.

Los acuerdos serán por licitación pública, se darán al que ofrezca el mayor pago al Estado y de dos tipos: las asignaciones y contratos, los cuales a su vez se subdividen en cuatro, de servicios, licencias, producción y utilidad compartida. Los lineamientos técnicos de los acuerdos los fijará SENER; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se encarga del régimen fiscal; la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) los asignará y administrará su cumplimiento. Y finalmente, el Fondo Mexicano del Petróleo hará los pagos y administrará los ingresos petroleros, excepto los fiscales.

Si bien en la iniciativa se posicionan las facultades de cada instancia en el proceso de los acuerdos y lo que tiene que hacer una empresa una vez obtenido el contrato, no queda claro cuáles serán los aspectos que tomarán en cuenta las instituciones para seleccionar a una empresa, esto es, si considerará la tecnología con la cuenta, experiencia, capacidad de inversión, aspectos laborales, pues sólo establece el que dé mejores términos de ganancias, lo que puede provocar nuevas historias de corrupción y favoritismos. Además, tampoco se establece como se harán las proyecciones a futuro de estas ganancias y de la producción esperada. Por lo cual, es necesario que más allá de las ganancias que deje la empresa, se elija a las empresas que realmente garanticen la explotación eficiente y segura de los hidrocarburos.

Otro de los aspectos es que no se menciona de qué dependerá la definición del porcentaje de la utilidad que se quedará el Estado y cuánto los privados, ya que sólo se hace alusión a que se definirá por cada proyecto. Al igual, tampoco queda claro si el Estado tendrá un límite de participación mínimo en cada tipo de contrato.

3. Las actividades de transformación, transporte, distribución y comercialización dejarán de ser estratégicas y se permitirá la participación de particulares, a través de permisos otorgados por la Secretaría de Energía (SENER) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE).

En este caso, se establece que los permisos que dependerán de SENER son de refinación de petróleo, el procesamiento de gas natural; la exportación e importación de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, y el transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo que no se encuentren vinculados a ductos, así como los que se dediquen a distribuir al público. Y de la CRE el transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción, descompresión, regasificación y expendio de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos al público, y el transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo a través de ductos. En este apartado es importante resaltar que la apertura para la venta pública de gasolina se dará de manera gradual, esto como un mecanismo para lograr establecer los precios con los del mercado internacional.

Cabe mencionar que dentro de la iniciativa existen aspectos que habrán de discutirse, tales como la importancia de que se cumplan las cláusulas para revocar las asignaciones, contratos y permisos, puesto que estos pueden terminar porque el contratista no inicie o suspenda las actividades por más de ciento ochenta, que no se cumpla con el plan de exploración o de desarrollo para la extracción, que ceda parcial o totalmente la operación o los derechos conferidos en el contrato sin autorización previa, que se presenten accidentes graves causados o porque presente información falsa a las instituciones. Otro punto que es de cuidado son las adjudicaciones directas a empresas mineras para que exploten gas asociado al carbón, puesto que algunas de las mineras existentes en México presentan grandes esferas de corrupción y bajas condiciones laborales y ambientales.

Por otra parte, en el caso de la participación de la iniciativa privada en la generación y comercialización de la electricidad será por contratos directamente con CRE donde el único parámetro a cumplir es la empresa que mantenga los precios más baratos en beneficio del usuario final, sin considerar las tecnologías y sobre todo las fuentes con la que producen electricidad. En este caso, las iniciativas deben integrar más componentes de elección de las empresas productivas que garanticen el abasto eficiente de electricidad. Además de no sólo privilegiar la más barata, sino el uso de fuentes renovables para transitar a un modelo energético más sustentable.

Conviene destacar dos aspectos transversales que intervienen en los contratos:

a) La integración de los impactos sociales de los proyectos: se refieren a que las empresas tendrán que medir cuál será el impacto social que generará su proyecto, así como informar a las comunidades locales, para que en caso de que tengan que ceder sus tierras estas puedan ser indemnizadas.

b) Los mecanismos de transparencia: establecen quetodas las rondas de licitación serán públicas y transmitidas en vivo en Internet, todos los contratos tendrán cláusulas de transparencia para ser consultados por cualquier individuo. Al igual que las empresas tendrán que hacer públicos los costos incurridos y los pagos que reciban del Estado. No obstante, es importante asegurar que en la práctica sí se lleven a cabo, pues la aplicación de estos conceptos tiende a quedar en la teoría y muy poco en la realidad.

  1. Empresas Productivas de Estado

PEMEX y CFE dejarán de ser organismos públicos descentralizados para convertirse en empresas productivas de Estado, esto es, que funcionarán de acuerdo a sus propias leyes, contarán con personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía técnica, operativa y de gestión. Esto para construir empresas que permitan desarrollar las actividades energéticas de manera eficiente y de calidad, y sobre todo que puedan competir con empresas internacionales.

De acuerdo a la iniciativa de Ejecutivo Federal, tanto CFE y PEMEX pasarán por la creación de 5 ejes para establecerse como una empresa productiva de Estado.

  1. Régimen especial. Reglas básicas que se garantizarán para la operación autónoma, eficaz y eficiente de la empresa. Incluye contrataciones, remuneraciones, bienes, presupuesto, deuda, dividiendo estatal, empresas subsidiarias y filiales.
  2. Gobierno corporativo sólido y eficaz. Conjunto de reglas, mecanismos e incentivos que se diseñan para que los órganos y personas que participan en la administración, realicen sus funciones de manera eficiente.
  3. Marco jurídico flexible y que obedezca al principio de máxima autorregulación. Ordenamientos jurídicos para que CFE y PEMEX dejen de operar bajo principios de derecho público y adopten el derecho privado. Además, de establecer los mínimos regulación necesaria para generar condiciones gerenciales óptimas.
  4. Esquemas de vigilancia y auditoría. Desarrollar funciones de vigilancia y evaluación del desempeño, de manera que conduzca las labores de auditoría interna y sus resultados contribuyan a una adecuada planeación estratégica y producir información vital para la marcha de las empresas.
  5. Nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Establecimiento de dos instrumentos: el primero, cumplir con las disposiciones sobre la revelación de información de la Ley del Mercado de Valores, y el segundo, generar Informes periódicos al Gobierno Federal y al Congreso sobre distintos operativos, financieros y económicos de las empresas.

La propuesta del Ejecutivo se centra en la creación de una estructura operativa sólida de las empresas, pues de ello dependerá que las demás disposiciones se cumplan. Por lo tanto, el Gobierno propone la creación del Consejo de Administración, el cual debe ser el órgano máximo rector altamente especializado responsable de la dirección y planeación integral, a fin de que se puedan tomar las medidas necesarias para elevar la productividad de la empresa. Además, de establecer un director general y tres comités de apoyo al Consejo: el de Auditoría, Recursos Humanos y Remuneraciones, y Estrategia e Inversiones.

Bajo esta misma línea, es importante resaltar la figura del Consejo puesto que pasa a romper con todo el control estatal. Es decir, en primera el Consejo establecerá todas las regulaciones para su propio funcionamiento tales como presupuesto, en segunda diseñará su estructura operativa de acuerdo los recursos humanos necesarios, y en tercera éste podrá decidir y sustituir en su caso al director general, aspecto que anteriormente se daba por mandato presidencial.

Esta capacidad autónoma permite romper con un órgano obsoleto que se basaba en la preferencia política para crear un alto directivo especializado en materia energética por medio de estrictos requisitos de ingreso. No obstante, la libre determinación de funciones también tiene que ser regulada de manera eficiente y sustentada en conceptos de diligencia, lealtad y responsabilidad, puesto que puede servir de base para la creación de entidades burocráticas, ineficientes y corruptas.

Otro de los temas que vale la pena mencionar son los dividendos estatales: la iniciativa establece que las empresas productivas de Estado tendrán que dar anualmente un monto al Estado por el hecho de ser éste el dueño de la empresa. En este aspecto falta definir a qué monto se refiere pues sólo se menciona que la SHCP a través de los reportes realizará una propuesta. Esto para evitar que pase lo de años anteriores, en donde PEMEX y CFE no contaban con suficientes recursos para invertir en tecnologías y recursos humanos especializados por la inmensa carga tributaria que tenían que pagar al Estado.

  1. Órganos Reguladores

En las iniciativas de leyes secundarias queda detallado las atribuciones y facultades que cada uno de los órganos reguladores –la CRE y CNH- tendrán en cada actividad energética. Esto es, la CNH será responsable de regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, así como la promoción, licitación, suscripción y administración técnica de los contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos. Mientras que la CRE será encargada de regular el transporte, almacenamiento, distribución, comprensión, licuefacción, regasificación y expendio al público, en su caso, del petróleo, gas natural y gas licuado de petróleo, en el caso de actividades vinculadas a ductos, petrolíferos y petroquímicos. Por otro lado, la CRE también se encargará de transporte, almacenamiento, distribución y venta al público de los bioenergéticos, así como las actividades de generación, servicios públicos de transmisión y distribución, la transmisión y distribución que no forman parte del servicio público y la comercialización de electricidad.

No obstante, a pesar de que se presentan los aspectos para el fortalecimiento de la CRE y CNH, tales como el nombramiento de los comisionados -el cual será por periodos de siete años y a través de una terna que presentará el Presidente de la República- el Consejo de Coordinación del Sector Energético y las sesiones ordinarias para debatir y definir los aspectos técnicos de regulación en las materias de su competencia, faltan mecanismos que le otorguen la autonomía necesaria para su correcto funcionamiento, ya que aún depende del presupuesto que la SHCP les otorgue.

 

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