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La matryoshka fiscal
El pacto fiscal establecido entre los gobiernos locales y la federación a principios de los noventa tenía una clara lógica tomando en cuenta la baja capacidad institucional y de recaudación de los gobiernos locales. Sin embargo, algo estamos haciendo mal que después de casi tres décadas, ni se han fortalecido las capacidades locales, ni ha aumentado el nivel de calidad de vida de los mexicanos, ni se ha reducido la desigualdad social.
Por Inteligencia Pública
23 de mayo, 2013
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Por: Mariana Gómez Sánchez (@gsmmariana)

A propósito de la presentación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 y de las expectativas – buenas o  malas – sobre el nuevo gobierno, es importante hacer una reflexión sobre nuestra manera de descentralizar el poder y distribuir responsabilidades. Es decir, es importante evaluar si el modelo a través del cual la Federación y los gobiernos locales coordinan esfuerzos ha sido lo suficientemente eficiente para mejorar la provisión de servicios públicos y, con ello, la calidad de vida de los mexicanos.

En ese sentido valdría la pena preguntarnos si se han cumplido los objetivos del modelo descentralizado después de casi 30 años de su construcción, en donde los municipios proveen la mayoría de los servicios públicos y la federación los financia. Es importante dejar en claro que este modelo se originó con la intención de reducir las brechas de desigualdad que tradicionalmente han caracterizado a nuestro país.

Bajo este argumento, el gobierno federal asumió la capacidad de recaudación de los impuestos más importantes (ISR e IVA) a cambio de hacer a las entidades y municipios, partícipes de transferencias federales. Es decir, el gobierno federal centralizó el cobro de impuestos –y asume el costo político de hacerlo- y los gobiernos locales sólo los gastan. Con este arreglo, el gobierno federal se quedó con el control de aproximadamente el 80% del ingreso fiscal que genera el país.

Siguiendo la lógica del modelo de descentralización en México, se esperaría que después de casi tres décadas de haber iniciado dicho proceso, los niveles de bienestar social hayan crecido y los niveles de pobreza y desigualdad se hayan reducido significativamente. Sin embargo, según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), en el 2010, México alcanzó 52 millones de personas en lo que define como “en situación de pobreza”. Ello implica que el 46 por ciento de la población carece de un ingreso suficiente para adquirir bienes y servicios que satisfagan sus necesidades de educación, salud, seguridad social, vivienda, infraestructura pública y alimentación. Esto no significa que México sea un país pobre, sino una nación con una inmensa desigualdad entre sus habitantes, en donde existen estados con índices de pobreza alimentaria de hasta el 47 (Chiapas), 42 (Guerrero) y 38 (Oaxaca) por ciento; y otros, con el 1.3 y 3.6 por ciento, como Baja California y Nuevo León, respectivamente (PND 2007-2012).

Más aún, si hacemos una rápida evaluación de la ‘madurez fiscal’ de nuestro proceso de descentralización encontramos algunos datos preocupantes, tales como: el 80 por ciento de los recursos con los que operan estados y municipios proviene de las transferencias federales (ramo 33 y ramo 28, principalmente), lo que se traduce en una inmensa dependencia fiscal y un bajísimo esfuerzo por recaudar impuestos por parte de los estados; México es el país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) con la tasa de recaudación de impuestos más baja, con una captación de apenas un 19.7 por ciento del PIB, en donde el promedio de los países de la OCDE es del 34 por ciento.

Siendo honestos, el pacto fiscal establecido entre los gobiernos locales y la federación a principios de los noventa tenía una clara lógica tomando en cuenta la baja capacidad institucional y de recaudación de los gobiernos locales. Sin embargo, algo estamos haciendo mal que, después de casi tres décadas, ni se han fortalecido las capacidades locales, ni ha aumentado el nivel de calidad de vida de los mexicanos, ni se ha reducido la desigualdad social.

Esta reflexión me lleva a pensar que si nuestro modelo de descentralización no es necesariamente el problema, sí lo es su ejecución. Es decir, existe un conflicto de responsabilidades entre el ámbito federal y el local. Por un lado, los estados y los municipios, encargados de proveer los servicios públicos, no son responsables de recaudar los recursos para financiar su provisión, por lo que no tienen un incentivo para hacerlo de la manera más eficiente; y por otro, el gobierno federal asigna estos recursos bajo criterios políticos e inerciales, más que con base en si los recursos cumplen o no con la función para la que han sido asignados. Además, el actual sistema fiscal desmotiva a los ciudadanos a cumplir con sus obligaciones fiscales, pues sí estos no perciben que sus impuestos se utilizan para financiar servicios públicos de calidad y con ello, se mejore sus condiciones de vida, no tienen incentivos para pagarlos.

Cabe mencionar que la discusión no gira en torno al monto o asignación de recursos, pues existe evidencia de que el dinero llega debidamente a estados y municipios para cubrir los servicios públicos a través de los diferentes fondos (FAISM, FAEB, FASSA, etcétera). Entonces, si los recursos llegan y los servicios son supuestamente proveídos, ¿por qué no se han reducido los niveles de desigualdad y pobreza en nuestro país? Este supuesto pone en duda la eficiencia de la dinámica de nuestra política de descentralización.

De igual manera se pone en duda la capacidad fiscal de los gobiernos locales, ya que ha provocado la distorsión de un sistema en donde éstos han ganado poder para gastar, sin enfrentar la responsabilidad social que implica ser receptores y ejecutores de los recursos públicos.

Si bien la descentralización es un proceso permanente, en México necesitamos apresurarnos a fin de revertir la tendencia de las finanzas públicas hacia la centralización. Creo que podríamos ser un poco menos complacientes con la debilidad de las capacidades locales y más radicales con las medidas que se tienen que tomar para hacer más eficiente la ejecución de los recursos.

Los instrumentos para mejorar el desempeño de la política de descentralización en México ya han sido identificados, analizados, socializados e incluso puestos en práctica, en su mayoría, por lo que esto no justifica la falta de cumplimiento de los objetivos. De cualquier manera, me gustaría puntualizarlos de forma general:

  • Establecer y comunicar un marco legal claro sobre las responsabilidades de cada nivel de gobierno- federal, estatal y municipal a fin de eliminar duplicidades y eficientar esfuerzos.
  • Implementar o en su caso mejorar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en cada uno de las etapas del proceso de descentralización y para cada uno de los niveles de gobierno.
  • Aumentar el número y calidad de las evaluaciones para que los resultados derivados de éstas sirvan como una herramienta de reorientación del gasto público.
  • Comprometer recursos en inversiones de largo plazo para reducir las posibilidades de que los recursos sean usados con fines políticos.
  • Rediseñar el esquema de incentivos para que estados y municipios reduzcan sus niveles de desigualdad y pobreza a cambio de mayores ingresos provenientes de las transferencias fiscales.

Finalmente, me parece que el reto más importante es la despolitización de lo que ahora opera en la práctica como centralismo fiscal, disfrazado de un proceso de descentralización lento y costoso, a fin de construir un modelo integral de descentralización no sólo política sino administrativa y fiscal real.

 

* Mariana Gómez Sánchez es Directora Ejecutiva de Inteligencia Pública.

 

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