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Ley General de Víctimas, los retos II
En esta segunda parte hacemos un análisis conjunto tanto de las disposiciones de la Ley General de Víctimas (la Ley) así como de la “Iniciativa Sicilia”, concentrándonos en las instituciones y los mecanismos de coordinación interinstitucional creados por dicha Ley.
Por Inteligencia Pública
6 de marzo, 2013
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Por: Malkah Nobigrot (nobi_m) y Marco Cancino (@marco_cancino)

Como recordarán de nuestro artículo publicado el miércoles pasado, el 20 de febrero el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que encabeza el poeta Javier Sicilia, presentó ante el Senado de la República una iniciativa de reformas a la Ley General de Víctimas, la que fue inmediatamente apoyada por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, salvo por el Partido Acción Nacional.

Como era de esperarse, la “Iniciativa Sicilia” fue bien recibida y con grandes expectativas por muchos sectores de la sociedad. Lo anterior, debido a que se esperaba que dicha iniciativa aportaría las soluciones necesarias para remediar las grandes deficiencias de las que adolece la Ley General de Víctimas vigente, incluso logrando hacerla viable y económicamente sustentable. Lamentablemente, eso no sucedió.

Cierto es que si bien la mencionada iniciativa hace una serie de aportaciones muy válidas y atinadas, también replica las fallas en la que incurrió la Ley General de Víctimas e incluso, en algunos casos, las agrava.

En esta segunda parte hacemos un análisis conjunto tanto de las disposiciones de la Ley General de Víctimas (la Ley) así como de la “Iniciativa Sicilia”, concentrándonos en las instituciones y los mecanismos de coordinación interinstitucional creados por dicha Ley. Este análisis se dividirá en dos partes: una primera parte que hará referencia a los mecanismos de coordinación que en nuestra opinión debieran existir para propiciar una interacción adecuada entre los órganos creados por la Ley; y una segunda, que analizará – sustentándonos en las bases esgrimidas en la primera parte de nuestro artículo – los incentivos que genera o debería generar la Ley para concretar un genuino apoyo a las víctimas. En la tercera entrega propondremos concretamente un modelo estructural para lograr una más eficiente y efectiva coordinación interinstitucional orientada a una adecuada atención a las víctimas.

Es importante comenzar por señalar que la Ley General de Víctimas crea órganos – principalmente a nivel federal – cuyo propósito, a groso modo, es el de formular, y en su caso, ejecutar las políticas públicas y acciones necesarias para apoyar a las víctimas, así como de lograr la participación coordinada de todas las autoridades, tanto públicas como privadas, encargadas de brindarle atención a las víctimas del delito.

Así, se crea – por una parte – el Sistema Nacional de Atención a Víctimas (SNAV), que conglomera a todas las instituciones y organismos que tienen como fin brindarle apoyo a las víctimas; y por la otra,se crea la Comisión Ejecutiva de Atención a las Víctimas cuyo propósito es fungir como el órgano ejecutivo del SNAV y que constituye – según la Ley – el mecanismo que permite la representación y la participación directa de las víctimas y la sociedad civil, en la gestión y la construcción de políticas públicas, la vigilancia, supervisión y evaluación de las actividades de las instituciones que conforman el Sistema.

La Ley también menciona de manera superficial que existirán comisiones ejecutivas de atención a víctimas en cada entidad federativa, que también contarán con sus comités especiales, como en el caso de la Comisión Ejecutiva, pero que no queda claro– ni en la Ley ni en la “Iniciativa Sicilia” – cuáles serán sus facultades.

I. Mecanismos de coordinación y diálogo que debieran existir para propiciar una interacción adecuada entre los órganos creados por la Ley

Como se mencionó anteriormente, la Ley crea el Sistema Nacional de Atención a Víctimas que está integrado, de acuerdo al artículo 81 de la Ley, por un número importante de organizaciones e instituciones públicas y privadas que se estima superan en número a las 400.

Ciertamente, lograr una coordinación eficiente entre los más de 400 órganos e instituciones que integrarían el Sistema no va a ser tarea fácil – sin considerar las dificultades que surgen a raíz de la manifiesta inconstitucionalidad con la que nació la Ley por carecer el Congreso de la Unión la facultad de legislar a través de una ley general. El problema reside en que tanto la Ley como la “Iniciativa Sicilia” hacen mutis sobre los mecanismos de coordinación, de flujo de información y de comunicación que se requerirán para lograr una coordinación eficiente y sobretodo,que proporcione los resultados esperados para apoyar a las víctimas. Es decir, los dos proyectos asumen que sólo porque todos los órganos e instituciones tienen como objetivo común el apoyo a las víctimas, es que automáticamente, van a lograr una sinergia adecuada.

Es evidente que lo anterior no puede distar más de la realidad, ya que – no sólo es difícil que un número tan grande de órganos e instituciones se coordinen – sino que además debemos considerar que cada uno tiene vocaciones, misiones e incluso culturas organizacionales distintas, lo que sin duda representará un reto importante para lograr la coordinación y comunicación que se pretende.Así las cosas, estimamos que tal y como está concebido el Sistema, resultará poco probable que logre su cometido.

¿Qué hacer para remediar este problema? Estimamos que es necesario que el Sistema cuente con un órgano deliberativo conformado únicamente por los interlocutores estrictamente esenciales para decidir y actuar en nombre del Sistema en forma rápida y eficiente. Un posible modelo que pudiera tomarse en cuenta para la conformación del órgano deliberativo es el que contempla el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La Ley que rige a dicho Sistema – que al igual que el SNAV conglomera un gran número de órganos e instituciones – establece un órgano deliberativo muy reducido conformado por el Presidente de la República, los gobernadores de los Estados y ocho miembros del gabinete presidencial. Consideramos que el órgano deliberativo del SNAV podrá tener características similaresal mencionado pero diseñado para incluir a las autoridades locales y atender las necesidades específicas para la atención a las víctimas.

Cabe mencionar – eso creemos – que la “Iniciativa Sicilia”, al parecer pretendía la constitución de un algo que asemejaba a un cuerpo deliberativo. El problema es que, si a eso se aspiraba, lo único que se logró es crear más confusión. El problema reside en que– por una parte – el texto propuesto, en su artículo 79, señala que el SNAV estará constituido por todas las instituciones y entidades públicas de los tres órdenes de gobierno, organismos autónomos y demás organizaciones públicas y privadas que le brinden atención a las víctimas.

Posteriormente, en el capítulo referente a la integración del SNAV, específicamente en el artículo 82, se establece que el Sistema estará integrado por representantes de distintos órganos e instituciones – que suman en número a los 110 – encabezados por el Presidente de la República. No obstante, el mencionado listado de representantes de órganos e instituciones se presenta de manera arbitraria y sin explicar en ningún momento que lo que se pretende es la constitución de un cuerpo deliberativo (si esaera la intención), ello sin considerar que coordinar a 110 representantes acarreará algunos de los problemas de coordinación que ya hemos mencionado.

Ahora bien, en cuanto al objeto principal del Sistema, la Ley nos dice – con algunas palabras aunadas por la “Iniciativa Sicilia”- que consiste en “proponer, establecer y supervisar las directrices, servicios, planes, programas, proyectos, acciones institucionales e interinstitucionales, y demás políticas públicas que se implementen para la protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral a las víctimas en los ámbitos local, federal y municipal.”Concordamos que el propósito del Sistema debe ser– además de la coordinación interinstitucional – la formulación de las grandes líneas de políticas públicas y estrategias en materia de atención a víctimas. Sin embargo, consideramos que la manera en cómo está planteada es incorrecta, ya que las facultades otorgadas -como proponer, establecer y/o supervisar proyectos y acciones específicas- deberían corresponderle al órgano ejecutivo del Sistema.

Por otra parte, ante el vacío de la Ley, la “Iniciativa Sicilia” propone las atribuciones específicas que le corresponderán al Sistema y que estimamos deberían ser revisadas. Lo anterior debido a que algunas son enunciadas en forma críptica y no queda claro cuál es su objetivo; otras van más allá del objeto del Sistema e invaden la esfera de competencias de otros órganos – v.g. la facultad de formular estrategias de coordinación en materia de combate a la corrupción (artículo 81, fracción XII) -; y otras más, deberían corresponderle, a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas – v.g. impulsar la participación de la sociedad civil y la comunidad en actividades de atención a víctimas (artículo 81, fracción IX).

Otro nivel de coordinación en el que seguramente se presentarán problemas es el existente entre el SNAV y la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (la Comisión Ejecutiva). La Ley nos dice que la Comisión Ejecutiva es el órgano ejecutivo del Sistema, constituido por ciudadanos, a través del cual las víctimas y las organizaciones de la sociedad civil inciden en las funciones de los órganos e instituciones que conforman el Sistema. La Ley le otorga a ésta Comisión Ejecutiva un número amplísimo de facultadeslistadas en el artículo 83, ello sin contar las que se encuentran en otras partes de la Ley, dentro de las que se incluye la formulación de políticas públicas en materia de atención a víctimas, cuando esta tarea claramente le corresponde al Estado (lo que no excluye que los ciudadanos puedan participar en su diseño, monitoreo y evaluación).

Al respecto, estimamos que es necesario reevaluar, reducir y sobretodo delegara las comisiones estatales muchas de las facultades que tanto la Ley, como la “Iniciativa Sicilia” le atribuyen a la Comisión Ejecutiva. Consideramos que facultades tan amplias, complejas y diversas le restarán efectividad y firmeza a las acciones de la Comisión Ejecutiva a favor de las víctimas y dificultarán la coordinación de ésta tanto con el Sistema, como con las comisiones ejecutivas estatales. Bien dice la máxima de que “el que mucho abarca, poco aprieta”.

Asimismo, existen algunas facultades quedeben eliminarse – tanto en la Ley como en la “Iniciativa Sicilia” –debido a que pudieran constituir una invasión a la esfera de competencias de otros órganos, como por ejemplo, la que consiste en elaborar los protocolos generales de actuación e investigación de delitos o violaciones a derechos humanos (artículo 86, fracción XXVI de la Ley), en donde al ser los protocolos generales obligatorios para los órganos e instituciones que conforman el Sistema,pudiera gestarse una invasión a la esfera de competencias de la policía ministerial o incluso, de los órganos autónomos que conforman el Sistema; o bien, la propuesta en la “Iniciativa Sicilia”, consistente en “coadyuvar en la elaboración de protocolos generales para la prevención, atención e investigación de delitos y violaciones a derechos humanos” (artículo 88, fracción XXVIII). Recordemos que la función del sistema es la ya compleja tarea de coordinar y asegurar la atención a las víctimas del delito y los derechos humanos.

Por otra parte, hay otras facultades que claramente le deberían pertenecer al Sistema, o en su caso, a su órgano decisorio. Por ejemplo, en la “Iniciativa Sicilia” se otorga la facultad de “promover la coordinación interinstitucional de las dependencias, instituciones y órganos que integran el Sistema …” (artículo 88, fracción VIII). Esa es precisamente “el pan y la mantequilla” del SNAV.

Destaca que la “Iniciativa Sicilia” agrava uno de los problemas que se detectan en la Ley: le resta poder y responsabilidada las entidades federativas y concentra aún más en la Comisión Ejecutiva facultades que por diseño deberían pertenecerle a las comisiones ejecutivas estatales, cuerpos que conocen más sobre cuáles son sus necesidades específicas, debido a que se encuentranmás cercanos al ciudadano y a las víctimas y que conocen a fondo la problemática de la incidencia delictiva y los detonadores de violencia a en su jurisdicción (v.g. se le delega a la Comisión Ejecutiva la atribución de generar diagnósticos específicos sobre necesidades de entidades federativas y municipios en materia de capacitación, recursos humanos y materiales (artículo 86, fracción XXXI).  Lo anterior conjuntado con el hecho de que tanto la Ley como la “Iniciativa Sicilia” no dan luz sobre los mecanismos de interacción de las comisiones ejecutivas estatales, ni con el SNAV ni con la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, ciertamente provocará problemas de coordinación y comunicación en otro nivel más del esquema institucional propuesto.Lo cual nos lleva al segundo tema que abordaremos.

II. Los incentivos que genera o debería generar la Ley para concertar un genuino apoyo a las víctimas

Como se ha mencionado, la Ley pone un gran énfasis en crear toda una gran burocracia a nivel federal pero hace poco o nada para fortalecer las instituciones encargadas de la procuración e impartición de justicia y de la atención a las víctimas, particularmente en los estados y municipios. Estimamos que ese es uno de los grandes errores de diseño institucional de los que adolece la Ley, y dígase de paso, la “Iniciativa Sicilia”.

Si reiteramos lo señalado en nuestra última entrega que – siguiendo la tendencia de años precedentes – sólo en el 2012, 93.07% de los delitos correspondieron al fuero común y 6.93% al fuero federal, y que la mayoría de las violaciones de los derechos humanos se producen en el ámbito local, resulta claro que es inadecuado el modelo planteado tanto en la Ley como en la “Iniciativa Sicilia”, que concentra la mayoría de las decisiones y operación a nivel federal y deja poco margen para la operación de las políticas orientadas a la atención a víctimas a nivel local.

Es decir, estimamos que debe adoptarse un modelo en el que se realice la coordinación de manera vertical entre los distintos órdenes de gobierno, pero en el que se invierta la “pirámide institucional” y se priorice el fortalecimiento de las instancias locales y la toma de decisiones y la instrumentación de las políticas públicas concentrándolas a nivel local. Por ende, la coordinación interinstitucional deberá preverse y fortalecerse en tres niveles: en lo federal, de lo federal a lo local y viceversa, y entre las instancias locales.

Un modelo como el propuesto le aportaría un mayor beneficio a las víctimas, ya que por una parte, se mandaría un mensaje claro a las autoridades locales de que “quien la hace la paga”, tanto con capital político como con recursos propiosy no como se contempla actualmente, con recursos de un fondo federal financiado por elPresupuesto de Egresos de la Federación (PEF); y por otra, se alinearían una serie de incentivos para hacer que las autoridades responsablespaguen un costo político y económico por su inactividad y/o ineficiencia en la reducción de la impunidad, el combate al crimen y la violencia; para que sean más transparentes en su actuar;para obligarlas a rendir cuentas y darle la cara a la ciudadanía y a las víctimas; para que tengan que aprender de sus fallas y crear los mecanismos institucionales para corregirlas y prevenir que éstas se repitan; y sobretodo, para que sean más eficientes en prevenir el delito y el surgimiento de nuevos focos de violencia en su jurisdicción a fin de evitar la generación de más víctimas y más sufrimiento.

En nuestra siguiente entrega, propondremos concretamente un modelo estructuralque permita lograr que la coordinación interinstitucional e institucional se alinee con los incentivos de los que hemos hablado y permita atender a las víctimas con una mayor sinergia, efectividad y eficiencia.

*MalkahNobigrot es abogada, graduada de la UIA y de la Universidad de Harvard; especialista en diseño institucional y normativo. Puedes escribirle a [email protected]

**Marco Cancino es politólogo y Director General de Inteligencia Pública. Puedes escribirle a [email protected]

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