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Sistemitis, un mal latente en la Ley sobre Tortura
La creación de la Ley contra la tortura era un hecho urgente. Sin embargo, coloca a los municipios en una situación de “hacer lo que pueden con lo que tienen y no lo que realmente deben”.
Por Inteligencia Pública
27 de julio, 2017
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Por: Ana Arroyo Gámez (@AnaSalamandra)

El pasado 26 de marzo, el Senado de la República aprobó por unanimidad la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Tres meses después, es decir, el 26 de junio fue aprobada por el Ejecutivo y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF). Por supuesto, la promulgación de dicha Ley era un acto cuasi natural, no sólo por la demanda ciudadana que se observó durante meses a las afueras del Senado, en las laterales de Paseo de la Reforma, sino por el propio mandato constitucional, cumplido a destiempo, derivado de las reformas -más recientes- en la materia, principalmente la modificación del artículo 73, fracción XXI, inciso a del texto constitucional.

En dicho apartado, modificado en febrero de 2014 y en julio de 2015, es posible leer que, como una facultad del Congreso, éste debe expedir: “Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes […]”.

Adicionalmente, en el artículo segundo transitorio del propio decreto de modificación se puede leer que: “El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación en las materias que se adicionan por virtud del presente Decreto al artículo 73, fracción XXI, inciso a), dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del mismo. La legislación a que se refiere el presente Transitorio deberá regular el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas”.

Cabe decir que, esos 180 días se cumplieron a principios de enero de 2016, aunque un año y dos meses después del plazo establecido se aprobó la Ley y tres meses después quedó publicada en el DOF. En cuestión de fechas ya deberíamos llevar más de un año con esta Ley, pero en el México surrealista en el que vivimos llevamos apenas un mes con ella.

Por eso, cabe preguntarse ¿cuáles han sido los avances en materia? ¿Qué se puede esperar? ¿Cuáles son las falsas expectativas? Si bien tres de los argumentos más resaltados de la Ley han sido la inadmisión de pruebas obtenidas por medio de la tortura, la condena de los servidores públicos que incurran en esta práctica y la prohibición absoluta de la tortura, el articulado expone una serie de procedimientos, mecanismos y vinculación de sistemas e instituciones que nos conducen, ineludiblemente, a preguntarnos ¿cómo le vamos a hacer?

De acuerdo con el texto de la Ley, en sus artículos 24 y 25 se señala que el delito de tortura lo comete un servidor público o un particular que, con el apoyo de un servidor público, obtenga información “[…] o una confesión, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como medio de coacción, como medida preventiva, o por razones basadas en discriminación, o con cualquier otro fin”, por lo que, explícitamente se está regulando violaciones a los derechos humanos.

Aunque la Ley establece como uno de sus objetos de creación la distribución de competencias y la coordinación de las autoridades (Art. 2, fracc. I) en esta materia, lo cierto es que denota ambigüedades en el ejercicio práctico. Para empezar, menciona once instituciones que encuentran facultades o atribuciones en el articulado de la Ley, y cuando menos tres mecanismos vinculados a estas instituciones (Art. 5), ello sin contar las referencias que se hace al Sistema Nacional de Salud, el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, el Sistema Nacional de Seguridad Pública y al Sistema Nacional de Atención a Víctimas (cuando se hace referencia a la Ley General de Víctimas), es decir, la Ley contempla en total la vinculación de once instituciones y siete mecanismos de operación.

Las facultades comienzan a establecerse en los artículos 22 y 23 de la propia Ley, para las autoridades federales se señala que éstas deberán intervenir cuando: a) se involucre un servidor público federal, b) cuando en alguna disposición federal se le otorgue competencia a la federación, c) cuando esté de por medio la sentencia de un organismo internacional, o c) cuando la Fiscalía Especial del Estado o la propia víctima lo solicite. En el resto de los casos “todas las autoridades (entiéndase todas las demás instituciones), en el ámbito de sus competencias, deberán prestar a las Fiscalías Especiales el auxilio y entregar la información que éstas les soliciten”. ¿Y entonces quién hace qué?

Bueno, existen unas cuantas paradojas. En principio, las Fiscalías Especiales deberán ser creadas por las Instituciones de Procuración de Justicia con autonomía técnica y operativa (Art.55), quien desee ser parte de esta Fiscalía Especial deberá cumplir todo lo relativo a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (Art. 58, fracc. I). Una vez creadas las Fiscalías Especiales, éstas podrán requerir a las instancias del sector público competentes a que brinden atención médica, psicológica y jurídica a las víctimas, tal como lo establece la Ley de Víctimas (Art. 59, fracc. II y Título Sexto), quien por cierto ya contempla un Registro Nacional de Víctimas y un Sistema Nacional de Víctimas y cuya figura facultada, más sobresaliente, es la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y las Comisiones Estatales de Atención Integral a Víctimas, ¿esto no duplica los esfuerzos?

Las Fiscalías Especiales, cuando estén conformadas, serán entonces las encargadas de registrar el hecho en el Registro Nacional del Delito de la Tortura (Art. 35, fracc. III), el cual tiene como fecha máxima 180 días para contar con la infraestructura tecnológica necesaria para operar, es decir, aún no existe. Por su parte, las autoridades policiales, de los tres órdenes de gobierno, deberán implementar el Protocolo Homologado en todas las instituciones de procuración de justicia para la investigación y persecución del delito de tortura (Art. 60, fracc. II) y también “los agentes de las Instituciones de Seguridad Pública que realicen detenciones deberán reportarlo en el Registro Administrativo de Detenciones, a través del Informe Policial Homologado” (Art. 63), lo cual, en el supuesto, facilitará la labor de las Fiscalías Especiales.

Aún hay más. La investigación de la tortura se iniciará por la autoridad competente (sic) y si ésta no tiene conocimiento o competencia lo remitirá a las Fiscalías Especiales (Art. 33); también “las Fiscalías Especiales y las instituciones encargadas de atención a Víctimas podrán (sic) celebrar convenios de colaboración” (Art. 42), pero no será obligatorio. En los casos en los cuales exista una queja presentada ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), solamente se les remitirá copia del dictamen médico-psicológico (art. 43), aunque un gran número de quejas por tortura esté registrado en este tipo de organismos y no en las instituciones de procuración de justicia. También todo el personal del Sistema Nacional de Salud y de los servicios de salud tendrán la obligación de contribuir a la prevención de la tortura (Art. 68), aunque no se especifique con claridad cómo.

El caso de la CNDH merece una mención especial, en el Capítulo Tercero de la Ley se menciona que se creará el Mecanismo Nacional de Prevención adscrito a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como un área independiente de las visitadurías (Arts. 72 y 73), sin embargo, el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNPT) ha laborado en esta materia desde 2007, aun así el noveno transitorio de la Ley menciona que la CNDH cuenta con 180 días, después de la entrada en vigor de la propia Ley, para instalarlo formalmente, y le atribuye capacidades para acceder y recibir información, hacer visitas y recomendaciones, es decir, Informes de Supervisión, Informes de Seguimiento e Informes Especiales en materia de tortura (Art. 81), lo cual nos hace preguntarnos ¿qué fue primero el huevo o la gallina?

Por último, la Ley es muy optimista, pues da por hecho que las personas torturadas podrán presentar su denuncia o que un médico legista encontrará indicios de tortura, y que posteriormente, las víctimas accederán a su derecho de ser “reparadas integralmente conforme a las medidas de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y medidas de no repetición” (Art. 93). Pero por una mala y excepcional situación, si la persona torturada no aparece ¿qué sigue? Tema aparte, la reforma constitucional mencionada en el artículo 73 refiere al Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, cuya historia de no consolidación, requiere reflexión aparte.

La creación de la Ley en contra de la tortura y los tratos crueles e inhumanos, como actos violatorios a los derechos humanos, era un hecho urgente y necesario en la realidad de nuestro país, sin embargo, el carácter general de la Ley, como su nombre lo indica, así como la variedad de instituciones y mecanismos propuestos, coloca a los municipios, fundamentalmente, en una situación de “hacer lo que pueden con lo que tienen y no lo que realmente deben”.

En los posteriores meses, tendremos que observar, cuando menos, Fiscalías Especializadas, un Registro Nacional del Delito de Tortura, un Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y un Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Como vemos, existe muchísimo trabajo por hacer y lograr que el cumplimento de la Ley sea un hecho tangible.

¿Y entonces cuál es la palabra clave de todo esto? Nodalidad, es decir, articular a las instituciones para potenciar y maximizar sus alcances, y más allá de duplicar esfuerzos, reforzarlos. Por desgracia, a este país le ha dado “sistemitis”, así tal cual, se ha inflamado el sistema, pues ahí tenemos un sin número de sistemas y mecanismos creados a voluntad que, en la realidad, son inoperantes, no sólo por la falta de coordinación entre los gobiernos locales, estatales y federales, sino porque están dejando de lado la idea misma de sistema.

Con esto me refiero a que no se trata de crear mecanismos inoperantes en términos administrativos, de capacidades y funcionales, sino que se debe dar la visión de sistema institucional; trabajar para que las dependencias que ya existen funcionen adecuadamente, y se vinculen con otras de reciente creación. Estamos de frente a un cúmulo de problemas articulados entre sí, corrupción, violencia, violación de derechos humanos, delincuencia, criminalidad, etc., y la forma de tratar la enfermedad no requiere una pastilla para cada síntoma, sino un tratamiento general para curarla de raíz.

 

* Ana Arroyo es investigadora en Inteligencia Pública @IntPublica.

 

 

1) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos; 2) La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas; 3) Las Comisiones de Atención a Víctimas de las entidades federativas; 4) Las Fiscalías Especiales; 5) Instituciones de Procuración de Justicia; 6) Instituciones de Seguridad Pública; 7) Instituciones Policiales; 8) Organismos de Protección de los Derechos Humanos; 9) Organismos Internacionales de Protección de los Derechos Humanos; 10) La Procuraduría General de la República; 11) Las Fiscalías o Procuradurías Generales de Justicia de las entidades federativas

1) El Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; 2) El Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; 3) El Registro Nacional del Delito de Tortura.

El artículo 21 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública menciona que “El Centro Nacional de Certificación y Acreditación será el responsable de la certificación, la acreditación y el control de confianza, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.”

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