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Intuiciones y evidencia
Por Guillermo M. Cejudo
Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha co... Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha coordinado proyectos de investigación sobre rendición de cuentas, política social, coordinación intersectorial, gobierno abierto, gobernanza democrática e implementación de políticas. Es miembro del SNI. Twitter: @Gmocejudo (Leer más)
Combatir la pobreza con transferencias monetarias: las ausencias del diseño
La decisión política de privilegiar las transferencias monetarias no condicionadas debe estar acompañada por decisiones técnicas que aseguren que esas transferencias logren mejorar la vida de las personas y las ayuden a salir de la pobreza.
Por Guillermo M. Cejudo
13 de agosto, 2019
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Por: Guillermo M. Cejudo y Natalia Torres 

1. El aumento en las transferencias monetarias 

En los primeros meses del nuevo gobierno ha quedado claro que las transferencias monetarias son el instrumento predilecto de política social. El presupuesto 2019 ya anunciaba un incremento importante en los programas sociales basados en transferencias monetarias, que incluyen la universalización de la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores; la creación de programas nuevos, como Sembrando Vida (una mezcla de apoyo monetario y en especie con capacitación, que busca promover la productividad del campo), Jóvenes Construyendo el Futuro (becas y capacitación para insertar a jóvenes al mercado laboral), y una pensión para personas con discapacidad permanente.

El énfasis en las transferencias no acabó ahí: en febrero, se anunció la eliminación del programa de Estancias Infantiles y su reemplazo por transferencias entregadas directamente a las madres, padres solos o tutores de las niñas y niños beneficiados. Ese mismo mes, se publicaron reglas de operación que transformaron Prospera en el Programa de Becas para el Bienestar Benito Juárez. Y la lista parece crecer: recientemente, el presidente anunció que el presupuesto del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) y sus semejantes a nivel estatal –órganos encargados de la construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar–  se entregará directamente a comités de padres de familia para que “se encarguen de construir el aula si hace falta, de repararla, de tener los muebles, los mesabancos, de la pintura, de que estén bien los baños, de que no falte el agua, de arreglar las escuelas”.

De hecho, las transferencias representan cinco de seis programas sociales prioritarios con presupuesto mayor a 1,000 millones de pesos. Éstos son, además, los programas con mayor presupuesto (véase gráfica 1) y reciben 62.1 por ciento del presupuesto total asignado a programas sociales federales en este año.

Esta decisión ha dado lugar a debates sobre la pertinencia de las transferencias monetarias como instrumento de política social. Por un lado, los críticos las ven como “sólo regalar dinero”, con propósitos clientelares o partidistas y con, probablemente, muy pocos efectos en la situación real de las personas. Por otro, están quienes las defienden como un instrumento que evita intermediarios, amplía los márgenes de libertad de las personas e incide directamente en el ingreso de los hogares. Hay, desde luego, preguntas operativas que deben atenderse (¿cómo se asegura la calidad del padrón de beneficiarios?, ¿cómo evitar los desvíos?, ¿cómo prevenir el uso político de los programas?), pero, desde una perspectiva de política pública, la pregunta central se refiere a si este instrumento de política social tiene posibilidades de incidir en la pobreza. La respuesta está llena de matices.

2. Las transferencias como instrumento de política social

En realidad, las transferencias monetarias no son tan nuevas, ni México es excepcional en utilizarlas como instrumento de la política social. Prospera, creado en 1997, fue el primer programa de transferencias monetarias condicionadas en implementarse a gran escala de una manera que, además, permitiera su medición rigurosa (véase el libro recién publicado por Coneval sobre este programa). Desde entonces, y a raíz de las evaluaciones positivas del programa, México ha utilizado las transferencias como un instrumento principal de política social: ya en la administración anterior, representaban el 49.6 por ciento del presupuesto total asignado a programas sociales federales y en los estados también suelen ser el instrumento central.

En América Latina, programas similares, tanto en objetivo como en diseño, siguieron a Prospera: en 2000, se lanzó la Red de Protección Social en Nicaragua; en 2002, se creó Familias en Acción en Colombia, y el siguiente año, Bolsa Familia en Brasil. Actualmente, las transferencias con condiciones son el instrumento más popular de protección social en América Latina y África subsahariana. Según el reporte Estado de las redes de protección social 2018 del Banco Mundial, de los 142 países para los que se logró recolectar datos, el 70 por ciento tiene alguno o varios programas de transferencias sin condiciones y el 43 por ciento  tiene por lo menos un programa de transferencias con condiciones. Los datos disponibles sugieren que las transferencias monetarias en todas sus modalidades representan poco más de la mitad de todo el presupuesto que se gasta en protección social alrededor del mundo. 

La popularidad de las transferencias se debe a varias razones. En primer lugar, existe mucha evidencia sobre su capacidad para aumentar el gasto de los hogares y, en ocasiones, mejorar indicadores de primer orden como asistencia escolar o visitas al doctor. Esta evidencia también concluye que, contrario a lo que a veces se piensa, las personas no dejan de trabajar como resultado de recibir este dinero, ni utilizan el mismo en los llamados “bienes de tentación” –alcohol, tabaco y drogas. En segundo lugar, las transferencias monetarias permiten a las personas beneficiarias una libertad mucho mayor que, por ejemplo, las transferencias en especie que te restringen a consumir el producto entregado o los programas de trabajo público que te obligan a trabajar en una obra específica. Además, se considera que se pueden implementar con relativa facilidad en comparación con otros programas sociales.

3. La eficacia de las transferencias depende de muchos atributos de diseño

Como en toda política pública, sin embargo, la eficacia de los programas de transferencias monetarias depende no solo del instrumento utilizado, sino de la calidad de su diseño, de su correspondencia con el problema que busca resolver y de las características del entorno (tanto institucional como económico y social). Los programas basados en transferencias monetarias no serán exitosos por entregar el dinero a millones de personas, sino si logran resolver los problemas públicos que afectan a esas personas, modificar sus comportamientos o transformar las condiciones que las mantienen en pobreza.

Es necesario, por tanto, analizar los atributos específicos de los programas de transferencias. La decisión de política pública no es binaria (transferencia o no transferencia) sino múltiple: hay muchas decisiones de diseño que pueden afectar la eficacia potencial de una transferencia. Sería deseable que, en el diseño de cada uno de los programas prioritarios, se hubieran planteado preguntas como las siguientes: ¿Cuánto dinero es necesario para lograr el objetivo deseado? ¿Esta cantidad debe cambiar para ajustarse a características de la persona beneficiaria? ¿A qué integrante del hogar conviene entregarla?  ¿Con qué frecuencia se debe entregar el dinero? ¿Es mejor entregarlo en efectivo, a través de una transferencia bancaria o en transferencia a un dispositivo móvil? ¿La transferencia será con condiciones, como Prospera, o sin condiciones? Si la transferencia tiene condiciones, ¿cuáles deberían ser éstas? ¿Debe acompañarse la transferencia de intervenciones complementarias (capacitaciones, acceso a otros programas)? ¿Es mejor un programa focalizado en una población específica, como lo era anteriormente la Pensión para Personas Adultas Mayores, o un programa universal, como lo es ahora?

Cada una de estas decisiones puede afectar significativamente el efecto de la transferencia. Por ejemplo, la frecuencia con la que se entrega el dinero puede determinar el uso que se le da al mismo. En el 2011, la organización GiveDirectly entregó dinero a través de M-Pesa a hogares en la región de Rarieda, Kenia. Aproximadamente un año después de haber realizado la primera transferencia, se evaluó su impacto en las familias que habían recibido el dinero y en las comunidades a las que pertenecían. En este programa, hubo familias que recibieron el dinero en entregas mensuales y otras que lo recibieron en una entrega única. Aunque los beneficios fueron, en promedio, positivos para ambos grupos de beneficiarios, se encontró que la frecuencia de las transferencias les llevó a diferentes patrones de consumo: quienes recibieron las transferencias únicas pudieron realizar inversiones más costosas, como cambiar su techo a un material más duradero, mientras que quienes recibieron transferencias mensuales reportaron un aumento en su nivel de seguridad alimentaria. Es decir, la frecuencia del beneficio logró un efecto diferenciado en las personas beneficiadas, llevando a las primeras a realizar un cambio grande en sus vidas y a las segundas a modificar un comportamiento diario.

Dado que detalles como éste pueden tener consecuencias reales en la eficacia del programa, ¿por qué se decidió que para poblaciones tan distintas como los adultos mayores, las personas con discapacidad, las madres trabajadoras, las estudiantes, la frecuencia de entrega del beneficio fuera la misma: bimestral? ¿Qué justificación existe para otorgar la misma cantidad –$1,275 pesos– a adultos mayores y a personas con discapacidad? ¿Se asume que los problemas enfrentados por ambos grupos tienen la misma solución monetaria y que ésta equivale a, como lo aclaran los lineamientos del segundo programa,  el 49.6 por ciento de una Unidad de Medida y Actualización (UMA) mensual? O, ¿por qué se decidió eliminar la diferenciación de beneficiarios de becas que hacía Prospera –el cual aumentaba el monto por año cursado y, al llegar al nivel medio superior, otorgaba una cantidad mayor a las mujeres, decisiones que disminuyeron la deserción escolar– y entregar ahora a todas las personas, sin importar edad o género, o ubicación urbana o rural, $800 pesos mensuales?

Hace unos días, CONEVAL publicó los resultados de Diez años de medición de pobreza multidimensional en México. En esta medición destaca que hay más de 52 millones de personas en situación de pobreza en México. El gobierno ha decidido usar transferencias no condicionadas para tratar de mejorar esta realidad. La decisión política de privilegiar las transferencias monetarias no condicionadas debe estar acompañada por decisiones técnicas que aseguren que esas transferencias logren mejorar la vida de las personas y las ayuden a salir de la pobreza. No hay buenas intenciones, voluntad política ni optimismo que puedan sustituir la evidencia como fuente de información para diseñar estos programas. En los próximos meses, los nuevos programas de la política social del gobierno federal deberán ser sujetos a evaluaciones de diseño. Es una oportunidad para calibrar cada una de las decisiones tomadas, para aprender de la abundante evidencia de programas similares en todo el mundo, para intentar algunos estudios piloto que evalúen la eficacia relativa de distintas opciones de diseño, y para corregir lo que no funcione en los primeros meses de la implementación de estos programas.

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