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Intuiciones y evidencia
Por Guillermo M. Cejudo
Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha co... Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha coordinado proyectos de investigación sobre rendición de cuentas, política social, coordinación intersectorial, gobierno abierto, gobernanza democrática e implementación de políticas. Es miembro del SNI. Twitter: @Gmocejudo (Leer más)
Los programas sociales de las alcaldías de la CDMX a un año del nuevo gobierno
A pesar de las modificaciones que cada nuevo gobierno en la Ciudad ha realizado a su política social, la política social de las alcaldías continúa siendo, en esencia, la misma que la de las entonces delegaciones: consiste principalmente en la entrega de dinero y bienes en especie.
Por Guillermo M. Cejudo y Damián Lugo
12 de diciembre, 2019
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Hace un año, presentamos un análisis de los programas y acciones sociales de las delegaciones de la Ciudad de México (CDMX). El resultado mostró que la política social delegacional estaba conformada por intervenciones fragmentadas, duplicadas e insuficientes; tenía un enfoque clientelista y consistía principalmente en la entrega discrecional y opaca de dinero y bienes materiales. Mencionamos, además, que la entrada en vigor de un nuevo marco constitucional con enfoque de derechos, la transformación de las delegaciones en alcaldías, así como el cambio de administraciones y liderazgos políticos, abrían una ventana de oportunidad para que las hoy alcaldías asumieran un nuevo rol en la política social de la Ciudad.

Más de un año después de estos cambios, en este texto tratamos de responder si efectivamente las nuevas alcaldías han aprovechado esta coyuntura para redefinir sus prioridades e instrumentos en el combate a la pobreza y la desigualdad social. Para ello, con información del Sistema de Información de Desarrollo Social (SIDESO) y de la Gaceta Oficial de la CDMX, replicamos el análisis con datos de los primeros cinco meses del ejercicio fiscal 2019. A continuación, mostramos nuestros hallazgos y, luego, proponemos un primer paso para detonar la construcción de una nueva política social en la Ciudad.

Las alcaldías siguen repartiendo dinero y bienes

A pesar de las modificaciones que cada nuevo gobierno en la Ciudad ha realizado a su política social —ya sea cambiar el nombre de sus programas sociales, agregar o eliminar intervenciones o modificar sus montos—, la política social de las alcaldías continúa siendo, en esencia, la misma que la de las entonces delegaciones: consiste principalmente en la entrega de dinero y bienes en especie.

En los primeros cinco meses de 2019, las alcaldías asignaron más de mil millones de pesos (80 por ciento del presupuesto total en programas y acciones sociales de todas las alcaldías) para realizar transferencias económicas y en especie: 987 millones de pesos se asignaron a la entrega de dinero y 152 millones de pesos a regalos para el día de las madres, juguetes, pintura, despensas, uniformes, entre otros.

Cinco alcaldías (Cuajimalpa de Morelos, Tlalpan, Venustiano Carranza, Gustavo A. Madero y Tláhuac), por ejemplo, destinaron en conjunto más de 50 millones de pesos para realizar festejos del día del niño o regalar juguetes, roscas o leches. El problema no es menor, tan solo con el presupuesto que Cuajimalpa de Morelos destina a estos “apoyos” (véase la acción institucional “Celebración de festividades especiales”), la alcaldía podría casi triplicar el presupuesto destinado a la construcción y ampliación de infraestructura del sistema de drenaje o el asignado en materia de conservación, mantenimiento y rehabilitación de espacios deportivos1.

Las alcaldías mantienen programas con duplicidades y empalmes

A pesar de las nuevas prioridades y el nuevo enfoque de la política social federal, las alcaldías, en lugar de decidir por complementar esfuerzos entre ámbitos de gobierno, de subsanar vacíos de atención o de diferenciar su política social, continúan ejecutando programas sociales duplicados.

Ejemplo de ello son el programa de “Apoyo a personas con discapacidad permanentes y enfermedades crónico-degenerativas” y el de “Apoyos a jefas y jefes de familia” de la alcaldía Benito Juárez; el programa “Becas a niños y niñas de educación básica” y “Becando ando” de las alcaldías Xochimilco y Gustavo A. Madero, respectivamente; así como el programa “Mochila de derechos” de la alcaldía de Tlalpan. Todos ellos replican intervenciones ya existentes, más amplias en presupuesto y alcance, del gobierno de la Ciudad o del gobierno federal.

Las alcaldías mantienen programas pequeños

La política social de las alcaldías es insuficiente para atender a la población que se encuentra en situación de pobreza. En 2019, casi 60 por ciento de los programas y acciones institucionales de las alcaldías tienen una meta de beneficiarios igual o menor a mil personas, y más de 80 por ciento pretende llegar a 5 mil personas o menos2.

Ejemplo de ello es la alcaldía de Milpa Alta que cuenta con una acción institucional (“Por una vejez digna”) cuya meta es beneficiar, con una pensión equivalente a 300 pesos mensuales, a sólo 100 adultos mayores, es decir, 0.95 por ciento de su población objetivo. En otras palabras, las alcaldías continúan ejecutando intervenciones sociales pequeñas, dispersas y con escasa capacidad para llegar a todas las personas.

Las alcaldías siguen disfrazando gasto de nómina como programa social

Al igual que las entonces delegaciones, las alcaldías de la ciudad continúan financiando operación administrativa por medio de programas y acciones que debieran estar destinados al combate a la pobreza. Como muestra la siguiente gráfica, las alcaldías destinaron para este año más de 200 millones de pesos en programas que fueron identificados como de nómina, es decir, que consistían principalmente en pago de personal o promotores.

Por ejemplo, la alcaldía de Iztapalapa asignó cerca de 70 millones de pesos al programa “Diálogos por el bienestar y la paz en Iztapalapa” cuyos “apoyos” consisten en pagar a “200 servidores del pueblo” y “500 promotores ciudadanos”. El problema es extendido: los programas y acciones institucionales detectados como de nómina representan el segundo rubro con mayor cantidad de presupuesto asignado en la política social de las alcaldías.

Las alcaldías preservaron sus márgenes de discrecionalidad

En 2018, las entonces delegaciones utilizaban la flexibilidad de las acciones institucionales para entregar apoyos sin teorías causales claras, con poca transparencia y con escasa rendición de cuentas. A diferencia de los programas sociales, las acciones institucionales son de carácter especial o emergente y no están sujetas a reglas de operación (Artículo 3° de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal).

Durante los primeros meses de 2019, la situación no ha cambiado, alcaldías como la Gustavo A. Madero, Tláhuac y Venustiano Carranza operan, incluso, más acciones institucionales que programas sociales. Continuar con la flexibilidad de las acciones institucionales significa, entre otras cosas, mantener la puerta abierta al uso opaco, discrecional y clientelar de la política social.

¿Cómo detonar la transformación de la política social en las alcaldías de la Ciudad?

La política social tiene un papel central como instrumento del Estado para cerrar las brechas de desigualdad, garantizar derechos y erradicar la pobreza. Los diferentes ámbitos de gobierno (federal y locales) tienen, por su naturaleza y atributos, diferentes capacidades para incidir en la solución del problema. Una política social efectiva para garantizar derechos debe aprovechar y articular la contribución específica y diferenciada que cada ámbito de gobierno puede realizar según sus capacidades.

Los resultados del análisis ilustran que, para transformar la política social no basta con anunciar nuevas y más ambiciosas aspiraciones, propósitos o principios rectores. Construir una nueva política social, que responda a nuevas exigencias y prioridades, requiere necesariamente tomar decisiones y emprender acciones deliberadas y concretas que sean capaces de modificar comportamientos, instrumentos, rutinas e inercias (políticas y burocráticas) que hasta ahora se imponen a las grandes y ambiciosas promesas de transformación.

El Congreso de la Ciudad de México puede dar un primer paso hacia la construcción de una nueva política social mediante la definición de competencias, atribuciones y facultades específicas para las Alcaldías en materia de desarrollo social. Podría asegurar, con reformas al marco legal actual, que las alcaldías enfoquen sus esfuerzos y recursos principalmente en la provisión de servicios públicos de calidad, cuyo cumplimiento es esencial para transformar condiciones de vida, reducir brechas de desigualdad y erradicar la pobreza.

 

1 De acuerdo con el portal Tu Ciudad, Tu Dinero, la alcaldía de Cuajimalpa de Morelos asignó, para el ejercicio fiscal 2019, $9.2 millones de pesos a la construcción y ampliación de infraestructura del sistema de drenaje (este rubro no considera el mantenimiento, conservación y rehabilitación al sistema de drenaje) y $7.9 millones de pesos para el mantenimiento, conservación y rehabilitación de espacios deportivos. La acción institucional “Celebración de festividades especiales” tuvo un presupuesto asignado de $29.3 millones de pesos.

2 Como apunta la gráfica, los cálculos se realizaron a partir del total de programas y acciones institucionales en los que se identificó información sobre su meta de beneficiarios y ésta tenía como unidad de medida de los beneficiarios a personas (101 programas y acciones de las 135 en total).

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