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Intuiciones y evidencia
Por Guillermo M. Cejudo
Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha co... Profesor en el CIDE. Estudia y enseña sobre gestión y políticas públicas y federalismo. Ha coordinado proyectos de investigación sobre rendición de cuentas, política social, coordinación intersectorial, gobierno abierto, gobernanza democrática e implementación de políticas. Es miembro del SNI. Twitter: @Gmocejudo (Leer más)
Sin empleo y sin protección social: los afectados por la pandemia
Al no ampliar la cobertura de los programas sociales ni crear nuevos programas, el gobierno dejó sin atender a la población que hoy no cuenta con seguridad social ni recibe algún programa de transferencias porque no eran población objetivo, y hoy ha caído en la pobreza.
Por Guillermo M. Cejudo, Cynthia Michel y Pablo de los Cobos
4 de diciembre, 2020
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La pandemia por COVID-19 tendrá efectos duraderos en la vida de las personas, no solo por razones de salud pública, sino también por las consecuencias en el bienestar causadas por la pérdida de empleos y los negocios cerrados. Estos efectos están definidos por la evolución en el número de los contagios en cada país, pero también por las decisiones de los gobiernos para responder a la pérdida de empleos e ingresos de las personas. Las desigualdades previas —sobre todo el acceso diferenciado a la protección social— definirán la duración y magnitud de este efecto.

Una de las herramientas más poderosas que tienen los gobiernos para contener o compensar los efectos de una crisis en el bienestar de las personas es la protección social, una de cuyas posibilidades es el uso de programas de transferencias monetarias. Frente a COVID-19, 156 países de todo el mundo han utilizado 340 de estos programas para atender a la población. América Latina y el Caribe no es la excepción: a inicios de agosto, 24 de 33 países de la región habían innovado con la modificación o creación de 64 programas de transferencias monetarias. Las respuestas, empero, fueron muy variadas. En algunos casos, los gobiernos optaron por crear programas nuevos (bonos de emergencia); en otros, por aumentar los montos de las transferencias que ya se daban a cierta población, o bien por aumentar la cobertura de los programas existentes para llegar a más personas. Finalmente, hubo gobiernos que optaron por adaptar los programas existentes, con el adelanto o la modificación del mecanismo de pago.

Quizá la experiencia más destacable en la región es la del caso brasileño. Obligado por el Congreso, el gobierno federal terminó por generar una de las respuestas más ambiciosas de la región. No solo optó por crear un nuevo programa (Auxílio Emergencial) para beneficiar a más de 80 millones de personas directamente (más de las que ya beneficiaba su programa social con más cobertura, Bolsa Família), sino que lo hizo otorgando montos por encima del promedio de los del resto de los países de la región (con alrededor de 1.7 salarios mínimos mensuales). Algunas estimaciones preliminares sugieren que lo masivo de esta respuesta puede llevar incluso a que, en medio de la pandemia, los niveles de pobreza se reduzcan. Por su parte, Chile implementó un programa nuevo que, aunque no tuvo la cobertura del caso brasileño, proporcionó transferencias promedio equivalentes a tres salarios mínimos mensuales a 4.5 millones de personas, siendo uno de los programas con los montos más generosos.

Asimismo, siete países en la región (con 17 programas) respondieron con la ampliación de los montos de transferencias de programas existentes, mientras que tres gobiernos nacionales extendieron la cobertura de los programas. En el otro extremo también hay diez naciones (como Cuba, Granada, Honduras, Nicaragua o Santa Lucía) que no emplearon programas de transferencias para amortiguar los efectos económicos de la pandemia en su población.

La respuesta del gobierno de México en el tema de transferencias monetarias consistió en adelantar los pagos de los programas que ya estaban en operación. Lo anterior buscó beneficiar a 8 millones de personas adultas mayores y 744 mil personas con discapacidad, así como a 2.6 millones de estudiantes de educación básica y a 249 mil de educación media superior. Esta respuesta durante la pandemia ocurrió al poco tiempo de una reciente expansión de protección social que amplió la cobertura de programas existentes o creó nuevos. Esto puede ser observado de forma indirecta pues, de acuerdo con los datos de la ENOE que realiza el INEGI, del primer trimestre de 2019 al primer trimestre de 2020, hay 3.7 millones de personas adicionales de 15 años o más que viven en un hogar que recibe algún programa gubernamental, de las cuales 628 mil reciben el beneficio directamente. Además del adelanto de las transferencias monetarias, el gobierno mexicano también otorgó créditos a micro y pequeñas negocios y, recientemente, anunció un programa de apoyo monetario a familiares de personas fallecidas por COVID-19.

La forma en la que cada país decidió responder es reflejo de sus prioridades: de la población que consideran que debería ser atendida, a la par de las situaciones que consideran indeseables y, por tanto, dignas de ser modificadas desde el gobierno. Las características del diseño del programa Auxílio Emergencial de Brasil, por ejemplo, evidencian que la prioridad era atender a la población en situación de pobreza (pues, para focalizar, usó los registros del programa Bolsa Familia), así como a la que —sin necesariamente estar en pobreza— podría verse particularmente afectada por la contingencia: personas que trabajan en el sector informal, de forma independiente, en un microemprendimiento o que perdieron recientemente su empleo.

En México, la decisión del gobierno federal evidencia que su prioridad eran las personas que, por su condición de pobreza, ya eran beneficiarias de programas sociales: por ello, no amplió la cobertura de sus programas. Implícitamente, el gobierno asumió que los montos que otorgaba eran suficientes para que estos hogares hicieran frente a una situación extraordinaria, por lo que no los amplió. Pero también asumió que la población ya beneficiaria era también toda la que vivía en pobreza y que era la especialmente vulnerable ante la afectación de la pandemia, por lo que no incrementó la cobertura ni creó nuevos programas. Más importante aún, el gobierno asumió que, pese a la pandemia, no habría nueva población que cayera en esta situación. En este texto analizamos este último supuesto.

Una crisis, muchas historias

La pandemia ha afectado de forma diferenciada a las personas en función de desigualdades previas. Por ejemplo, quienes carecían de seguridad laboral, ahorros o posibilidad de hacer trabajo remoto tuvieron menos oportunidades para seguir las recomendaciones sanitarias. Es cierto que, en los últimos años, diferentes administraciones han creado programas que buscan ofrecer un mínimo de protección social a quienes no tienen seguridad social por su empleo mediante transferencias monetarias: como las pensiones sociales para personas adultas mayores o con discapacidad. Aún así, hay un importante conjunto de la población que no cuenta con protección social (contributiva o no contributiva), con la cual amortiguar la pérdida de ingreso provocada por la disminución de la actividad económica. Muchas de estas personas, asimismo, son invisibles para el Estado, pues no hay registros sociales ni administrativos que permitan identificar rápidamente sus características socioeconómicas particulares y tener mecanismos para llegar a ellas.

Estas diferencias en términos de protección social, ingreso y empleo conforman diferentes grupos poblacionales, cada uno con su propia historia. En primer lugar, hay personas que contaban con seguridad social y perdieron su empleo. Dado que en México no existe un seguro de desempleo, sus ingresos han sido afectados. En segundo lugar, están quienes no cuentan con seguridad social, pero reciben —directamente o indirectamente con algún miembro de su hogar— un programa no contributivo, como lo son las transferencias monetarias. Si estas personas perdieran su empleo o disminuyeran sus ingresos, sus hogares seguirían contando con los montos de las transferencias monetarias, incluso sin recibir la transferencia directamente.

Por último, están quienes no cuentan ni con seguridad social ni reciben en su hogar algún programa de transferencias, ya sea porque no eran población objetivo (sus ingresos les mantenían fuera de la pobreza) o porque los programas sociales no llegaban a ellos. Ante un shock como el de la pandemia, este es uno de los grupos que está con mayor vulnerabilidad al no contar con protección social de ningún tipo. En países con buenos registros de información social, estas personas serían fácilmente localizables: por ejemplo, en varios países de América Latina, los bonos de emergencia implementados durante la pandemia han podido llegar a esta población de forma ágil por la información con la que ya contaban en sus registros sociales. No obstante, cuando los países no cuentan con estos registros, o estos no cubren a toda la población potencialmente afectada, será difícil implementar medidas que beneficien a estas personas, máxime en contextos de movilidad restringida. López-Calva caracteriza a esta población como la missing middle: una clase media-baja latinoamericana que trabaja en el sector informal y que no vive en condiciones de pobreza (sobre todo extrema), pero que es vulnerable ante un fenómeno como el de la pandemia. Ni tienen los ingresos y trabajos que les permitirían mantener condiciones de vida digna en una crisis económica, ni reciben un programa no contributivo porque antes de la pandemia no eran la población objetivo a atender.

Como ya se dijo, la respuesta del gobierno federal de México consistió en adelantar fechas de pago de programas existentes o mantenerlos, es decir, no amplió la cobertura ni los montos de los programas de transferencias ni creó nuevos. Al hacerlo, el gobierno federal benefició a quienes ya llegaba (a algunas personas de forma adelantada, aunque los montos en el año fueran exactamente los mismos). Con ello, otorgó un mínimo de protección social a personas que pudieron perder el empleo o disminuir sus ingresos durante la pandemia. Para dimensionar qué tan grande es esta población, la gráfica 1 divide a la población ocupada según su acceso a la protección social y su ingreso (por categorías de salario mínimo). Al respecto, la pandemia pudo haber afectado a la población ocupada en función de su acceso diferenciado a la protección social: quienes tenían un trabajo que proporciona seguridad social (que, aunque no da acceso a un seguro de desempleo, sí lo hace a la disposición de fondos de retiro), quienes vivían en algún hogar en el que algún integrante recibe algún programa de asistencia social (es decir, un programa no contributivo en dinero o especie, como lo son los programas de transferencias monetarias), quienes estaban en ambas categorías o en ninguna.

 

Así, la acción de adelantar programas sociales o mantenerlos pudo haber beneficiado a la población que está representada con el color naranja o morado (10.1 millones solo reciben al menos un programa social en su hogar, mientras que 4 millones están asegurados en alguna institución de seguridad social1 y viven en un hogar en el que algún integrante recibe un programa social). Si esta población ocupada  —que recibe un programa social en su hogar— perdía su empleo, potencialmente podría amortiguar la pérdida de ingreso gracias al programa social que recibía (esa persona o alguien en su hogar). Es otras palabras: mantener y adelantar pagos es una acción que benefició a 14.1 millones de personas en la población ocupada (con lo cual habría podido compensar, así sea parcialmente, la pérdida de empleo o ingresos).

Ahora bien, este grupo poblacional no es el único que pudo haber sido afectado por la pandemia: con una alta vulnerabilidad estaban 24 millones de personas ocupadas que no contaban con protección social (ni seguridad social ni programas sociales en sus hogares) y que, si hubieran perdido su empleo o ingresos, no habrían sido beneficiadas con algún programa que les permitiera aminorar la afectación económica de la pandemia.

La gráfica anterior refleja la situación prepandemia, por lo que un par de preguntas pertinentes son: ¿Quiénes perdieron su empleo? ¿Cómo fue la afectación entre categorías de protección social, salario mínimo o género? Al momento en el que escribimos este artículo (principios de diciembre de 2020), no es posible responder con totalidad a esta pregunta (específicamente, no es posible saber si quienes dejaron de ser población ocupada recibían un programa social en su hogar). Pero podemos dar algunos indicios, con datos de la ENOE del tercer trimestre de 2020 (y de la ETOE de mayo de 2020, que no es estrictamente comparable con la ENOE). Primero: la población ocupada pasó de 55.35 millones en el primer trimestre de 2020 a 51.01 millones en el tercer trimestre del mismo año (con 43.57 millones en mayo de 2020). Esta disminución de 4.34 millones al 3T (11.77 en mayo) puede ser tanto de personas que fueron despedidas y buscan/aceptarían un trabajo, así como de personas que dejaron de trabajar por ya no poder o querer hacerlo. Como lo muestra la gráfica 2, hay una disminución en todas las categorías de salario mínimo que no contaban con seguridad social (más pronunciada en mayo que en el tercer trimestre, pero en este último trimestre todavía es una situación con menos población ocupada que antes de la pandemia). Aunque no es posible determinar si estas personas recibían un programa social en su hogar, sí sabemos que solo una de cada cuatro personas de la población ocupada lo hacía antes de la pandemia. Asimismo, al conformar la mayor parte de la población ocupada, la afectación absoluta más grande está en las categorías de menor salario: del primer al tercer trimestre del año, hay 3.29 millones de personas menos en la población ocupada que ganan hasta dos salarios mínimos, sin que haya alguna categoría de salario superior al cual hayan podido haber subido por aumentar sus ingresos laborales (al comparar el número de personas con hasta dos salarios mínimos del primer trimestre a mayo de 2020, la disminución es de 6.81 millones).

Por su parte, la gráfica 3 muestra la información de disminución de la población ocupada por categorías de salario mínimo y género. Nuevamente, las afectaciones están concentradas en donde está la mayor parte de la población ocupada: población con hasta dos salarios mínimos. Aunque en el primer trimestre de 2020 había tres hombres por cada dos mujeres en la población ocupada, la disminución de la población ocupada en el tercer trimestre ha sido mayor en las mujeres: por cada dos hombres menos en la población ocupada, hay tres mujeres que ya no lo están (en mayo, hay 4.2 millones de mujeres menos en la población ocupada vs. 4.6 millones de hombres menos). Este efecto desproporcionado es, en realidad, reflejo de una situación preexistente: antes de la pandemia, las mujeres dedicaban 6.2 horas semanales más que los hombres a los trabajos de cuidados en el hogar. Con la pandemia las familias han tenido que idear nuevos esquemas para garantizar que niñas/os y personas adultas mayores o enfermas en su hogar reciban cuidados. La oferta pública y privada de cuidados (guardería, escuelas, casas de día, entre otros) han suspendido sus servicios como parte de las medidas de confinamiento y distanciamiento social adoptadas para frenar la crisis sanitaria. Estas labores no pueden dejar de ser prestadas; están siendo asumidas por las mujeres en los hogares.

Efectos de la respuesta y los meses por venir

La pandemia está teniendo un efecto desigualador: es cierto que la pandemia afecta a todas las personas, pero a algunas lo hace más que a otras, sobre todo a aquellas que percibían menores ingresos laborales, son mujeres y, posiblemente, no contaban con protección social —ni por su empleo ni por los programas sociales—. Si bien una parte de la oferta existente de protección social (como el adelanto de transferencias) ayudó a suavizar la disminución en el ingreso, no lo hizo para toda la población afectada; particularmente, no lo hizo para aquella que no tenía protección social, que perdió su trabajo y no lo ha recuperado (o lo recuperó después de algunos meses). Esta población, en especial, requería de alguna respuesta innovadora que amortiguara su disminución de ingresos causados por la falta de actividad económica. Esto hicieron, por ejemplo, 21 países países de la región latinoamericana y caribeña con 37 programas de transferencias monetarias nuevos (bonos de emergencia). Este tipo de programas tendrían el potencial de hacer menos grande el aumento de la pobreza que la pandemia está generando. En el caso de México, CONEVAL reporta que el ingreso laboral real disminuyó un 12.3% entre el 1T y el 3T de este año, mientras que la pobreza laboral aumentó de 35.7% a 44.5%.

Los ingresos de los hogares seguirán siendo afectados mientras no haya vacuna, las escuelas no abran ni se reactive la economía. Aunque han pasado más de ocho meses de vida en pandemia, el gobierno federal aún puede impedir que los efectos en las personas afectadas por pérdida de ingreso y que no han recibido apoyos monetarios se vuelvan más graves, garantizando una alimentación digna y el acceso a servicios básicos sin comprometer en mayor medida el patrimonio de los hogares.

Nota: salvo que tengan una referencia, las cifras de los programas de transferencias monetarias en América Latina y el Caribe pueden ser consultados en este artículo que escribimos.

 

 

1 Solo consideramos a la población con seguridad social ligada a su trabajo; no así a la población beneficiaria, como lo pueden ser familiares de personas aseguradas.

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