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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
Ah, cómo nos falta
Por Marco A. López Silva
11 de octubre, 2011
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En mi anterior post comentaba que la estrategia de desarrollo social del país está lejos de ser perfecta. También me comprometí a discutir, en el futuro, qué creo que falta en la materia. Bueno, pues hoy toca.

 

Para saber qué falta, lo ideal sería comenzar definiendo qué se necesita; después ver qué se está haciendo, y finalmente comparar ambos escenarios para detectar los faltantes. Una sofisticación ulterior –pero necesaria– sería evaluar lo que se está haciendo, para saber si la atención actual es la adecuada o no.

 

En la siguiente gráfica muestro un modelo muy simplificado de lo que se ha identificado como necesario para que una persona pueda insertarse en un proceso adecuado de desarrollo. Como se puede observar, lo primero –el círculo verde– consiste  en asegurarse de que una persona pueda formar capacidades básicas; es decir, formar e incrementar su capital humano. Ello implica tener acceso a una nutrición y alimentación adecuadas; a atención médica y a educación.

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Vale la pena detenerse un momento en una característica especial del capital humano: su formación constituye una inversión. Como lo sabe cualquiera que haya tenido que pagar sus estudios, éstos no sólo implican una inversión monetaria a largo plazo (los estudios se pagan hoy y sus beneficios se perciben en el futuro, a través de mayores ingresos), sino que además implica lo que los economistas denominan “costo de oportunidad”: si uno dedica su tiempo a estudiar no puede dedicarlo a trabajar, y por tanto, pierde los recursos que generaría trabajando. Esto es cierto para todas las personas, incluso los niños: una familia pobre que envía a la escuela a un niño de 10 años, no puede pedirle que colabore en la generación de ingresos. Lo anterior implica que, en ausencia de apoyos públicos – como los que otorga el programa Oportunidades – las familias pobres no estarán en condiciones de dar salud, nutrición y educación adecuada a sus hijos, lo que condena a éstos a una vida de ingresos bajos permanentes. La necesidad de trabajar para ayudar a sus familias es, de hecho, la principal razón que los jóvenes dan como explicación a su deserción del sistema escolar.

 

El segundo círculo de necesidades tiene que ver con el entorno en que se desenvuelve una persona. Cualquiera de nosotros necesita una vivienda digna, en una zona con servicios básicos adecuados (agua, electricidad, drenaje), con conectividad suficiente (por ejemplo, transporte público barato y con buen nivel de servicio), seguridad y cohesión social, entre otros. Imagínense por un momento lo difícil que es salir de la pobreza si vive uno en un fraccionamiento alejado de la escuela de sus hijos y de su lugar de trabajo; si tiene que perder 3 o 4 horas diarias en transportarse de un lugar a otro – tiempo que podría dedicar a generar más ingresos; si sus vecinos no se ponen de acuerdo para mantener limpias las calles y parques; si está todo el tiempo sujeto a asaltos o extorsiones.

 

El siguiente círculo se refiere a la protección contra riesgos, ya sea derivados de eventualidades externas, o de las consecuencias del propio ciclo de vida. En esta área se ubican necesidades tales como la de contar con un seguro de gastos médicos, protección contra desastres naturales; protección contra la pérdida – temporal o permanente – de los ingresos laborales, así como un mecanismo de ahorro para el retiro.

 

Del otro lado, es necesario contar con un mercado laboral productivo, competitivo y dinámico, que pueda ofrecer puestos de trabajo y salarios decentes. De nada sirve educar a los jóvenes, asegurarse de que están saludables y bien nutridos, si salen a un mercado con oportunidades escasas o que ofrece salarios que no les permitan acumular riqueza. Finalmente, se requieren facilitadores entre las personas y el mercado laboral; por ejemplo: servicios de capacitación (que permitan a las personas adecuar sus capacidades a las necesidades específicas de los empleadores), bolsas de trabajo (que ayuden a trabajadores y empleadores a encontrarse) y servicios de cuidado infantil, entre otros.

 

Las necesidades que he mencionado varían a lo largo del ciclo de vida de las personas. Como se expresa en la siguiente gráfica –que, de nuevo, es una simplificación para efectos explicativos– lo que necesita un niño pequeño en materia de educación no es lo mismo que demanda un joven que se está preparando para entrar al mercado laboral. Una estrategia de desarrollo social adecuada debe tener en cuenta tanto los tipos de necesidad (los círculos en la gráfica anterior) como las características cambiantes de estas necesidades (que se ejemplifican en la siguiente gráfica).

 

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Pasemos entonces al análisis de lo que hay, y de lo que falta. Hay una complicación para ello: el gobierno federal, los estatales y los municipales cuentan con cientos de programas sociales. Lo anterior hace muy complicado construir y explicar una matriz como la mostrada en la gráfica de arriba; sobre todo en un artículo como éste. De modo que voy a aplicar un atajo: hablaré directamente de lo que está razonablemente atendido.

 

En los últimos 20 años el gobierno mexicano ha desarrollado algunos programas muy exitosos, que han sido sujetos a evaluaciones externas rigurosas y que han logrado reconocimiento a nivel internacional. Por ejemplo: Oportunidades (antes PROGRESA) es un programa que ayuda a las familias pobres a desarrollar el capital humano de sus hijos, otorgándoles apoyos alimentarios, complementos nutricionales, becas y atención médica básica. Estos apoyos son recibidos siempre y cuando las familias mantengan a sus hijos en la escuela y todos los miembros acudan regularmente a chequeos médicos y pláticas en materia de salud. Atiende a más de 5.2 millones de hogares, con un presupuesto anual superior a los 65 mil millones de pesos. Ha sido sujeto a más de 90 evaluaciones externas – cuyos resultados que se pueden consultar aquí – que han encontrado efectos importantes del programa en los niveles de educación de sus beneficiarios; reducciones en la mortalidad materna e infantil, aumentos en talla, mayor consumo de alimentos, reducción de la violencia intrafamiliar, así como mayor ahorro y emprendimiento en los hogares que reciben los apoyos del programa, cuando se compara a éstos con hogares de características similares que no los han recibido. Hoy hay por lo menos 14 países en el mundo que han desarrollado programas sociales retomando elementos del diseño y operación de Oportunidades –incluyendo a la ciudad de Nueva York, que hace un par de años lanzó OpportunityNY.

 

En materia de becas para la educación superior hay también programas interesantes. En 2009 tuve la oportunidad de evaluar el PRONABES (Programa Nacional de Becas para la Educación Superior), que apoya a casi 270 mil estudiantes en todo el país y que cuenta con un diseño adecuado. No está exento de problemas: necesita mejorar la identificación y cuantificación de su población potencial, perfeccionar sus indicadores y establecer mecanismos para evitar que los gobiernos estatales retrasan sus aportaciones y con ello afecten a los estudiantes.

 

Los esfuerzos del PRONABES están siendo complementados, en el Distrito Federal, por el Programa Prepa Sí. Este programa, operado por el Gobierno del Distrito Federal, otorga becas a los muchachos que estudian la preparatoria; que a pesar de no haber sido aún sujeto a evaluaciones rigurosas, parece tener efectos importantes en la reducción de la deserción escolar.

 

Por su parte, el Seguro Popular ha contribuido de forma muy importante a aumentar la cobertura de protección contra riesgos de salud: de acuerdo a análisis del CONEVAL, el porcentaje de personas con carencia de acceso a los servicios de salud disminuyó del 58.5% en el año 2000 al 33.2% en 2010. Su principal reto es elevar y homogeneizar la calidad de atención entre los distintos estados. Otro programa que considero exitoso –y que está siendo actualmente sujeto a una evaluación de impacto– es el de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras, que está permitiendo a más de 260 mil madres ingresar y permanecer en el mercado de trabajo, ofreciéndoles servicios de cuidado infantil. Atiende ya a casi 300 mil niños y niñas. Para contextualizar el tamaño del esfuerzo, vale la pena mencionar que, en sólo dos años, el programa duplicó la capacidad pública de cuidado infantil en el país: los niños y niñas que éste atendía en agosto de 2008 eran ya los mismos que los atendidos por IMSS e ISSSTE, en su conjunto, en esa misma fecha.

 

¿Y entonces qué falta? Creo que lo principal es atender seis puntos. Existen más carencias, pero creo que la resolución de estos seis temas traería el mayor impacto en la pobreza.

 

El primero es la calidad de la educación. Sobre el tema se ha escrito mucho, por lo cual no considero necesario ahondar aquí demasiado. Basta ver la siguiente gráfica, que muestra un comparativo entre los resultados obtenidos por los escolares de distintos países en la prueba PISA 2009, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aplica a sus países miembros y a otros que voluntariamente aceptan la evaluación. Mientras nuestros niños y jóvenes sigan recibiendo educación de baja calidad, no habrá manera de competir exitosamente en el mercado internacional y con ello mejorar sus ingresos.

 

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Cabe reconocer que en los últimos años se han observado mejoras en el desempeño de nuestros estudiantes; sin embargo, aún nos queda mucho por recorrer. Nuestra educación básica no mejorará de manera sustancial mientras sigamos sin seleccionar a nuestros maestros a partir de un sistema de competencia riguroso, donde sólo los mejores obtengan una plaza. Seguiremos sin contar con ninguna universidad mexicana dentro del ranking de las 100 o 200 mejores instituciones a nivel mundial –algo francamente inaceptable para una economía que en 2009 fue la número 11 a nivel global– mientras nuestras instituciones de educación superior sigan recibiendo recursos crecientes sin tener que demostrar resultados a cambio.

Un aspecto específico de la educación en que el país simplemente no ha avanzado, y que constituye la segunda insuficiencia de la estrategia actual de desarrollo social, es el de la educación temprana, es decir, la que puede brindarse desde el nacimiento hasta los tres o cuatro años. Como lo demuestran distintos estudios (ver, por ejemplo “From Early Child Development to Human Development”, 2002) la nutrición, la crianza y la estimulación cognitiva que un niño o niña recibe durante las primeras etapas de la vida, influyen decisivamente en la posibilidad de que éstos desarrollen todo su potencial en cuanto a salud, capacidades cognitivas y socioemocionales.

 

En este tema México no está haciendo prácticamente nada. Estamos muy atrás de Chile, que con su programa Chile Crece Contigo busca acompañar y hacer un seguimiento personalizado a la trayectoria de desarrollo de los niños y niñas, desde el primer control de gestación hasta su ingreso al sistema escolar. Con este programa, las futuras madres reciben cuidados puntuales durante la etapa prenatal y atención personalizada durante el parto; al momento de nacer, los bebés reciben un paquete útil de accesorios para su cuidado (cuna portátil, ropa y pañales, entre otros); posteriormente, las madres reciben educación y material para la estimulación temprana (tales como guías, CDs de música y juguetes). Además, las madres tienen acceso a un sitio web que ofrece servicios de información, consulta a especialistas y foros de intercambio de información.

 

Una tercera área de oportunidad consiste en reformar los sistemas públicos de salud, desvinculando su financiamiento del estatus laboral y estableciendo derechos explícitos y exigibles. En México, actualmente tenemos cuatro sistemas públicos: el IMSS (para los trabajadores del sector privado), el ISSSTE (y los equivalentes en los Estados, para los trabajadores del sector público); un conjunto de subsistemas especiales (como el de PEMEX, el Ejército, etc) y el Seguro Popular. Los primeros tres cubren la atención de prácticamente cualquier enfermedad, mientras que el último cubre un paquete limitado –aunque creciente– de padecimientos. Los tres primeros se financian a través de aportaciones de los patrones (que tienen que cubrir ciertas cuotas por cada empleado que afilian), mientras que el último se cubre con recursos fiscales, es decir, con el dinero recolectado por la aplicación de impuestos generales como el IVA y el ISR. Una buena reforma en la materia comenzaría por crear una sola institución de aseguramiento, que se dedicaría a emitir pólizas de seguro y cubrir los costos de la atención médica a distintas instituciones (públicas y privadas) que estarían autorizadas a brindar los servicios. El IMSS, el ISSSTE y las demás instituciones públicas hoy existentes podrían seguir operando; sin embargo, se enfocarían sólo en la provisión de servicios médicos –bajo un sistema de competencia– y dejarían de distraer recursos en actividades que hoy no tienen sentido (¿o a alguien realmente le sirve que IMSS e ISSSTE tengan teatros y balnearios?). Un segundo componente de esta reforma ideal implicaría descontinuar el esquema de aportaciones patronales y sustituirlo por un aumento de impuestos en IVA o ISR. Ello tendría importantes efectos en el mercado laboral: las aportaciones patronales funcionan hoy como un impuesto al empleo, ocasionando que los empresarios sean sumamente conservadores al decidir cuántas plazas de trabajo pueden sostener. Además, bajo el sistema actual y para todos los efectos prácticos, los patrones y empleados pueden decidir si estos últimos se integran al sistema del IMSS, o si trabajan bajo otros esquemas formales (como el de honorarios o el de “asimilados a salarios”, que si bien son formales, no prevén prestaciones de salud, vivienda ni ahorro para el retiro); o si de plano se mantienen en la economía informal. Por lo anterior, las principales ventajas de esta reforma serían la ampliación de la cobertura a todos los mexicanos, la homogenización (aunque gradual) de los beneficios, y una importante reducción de los costos laborales (que deberían de redundar en mayor competitividad y un nivel más alto de empleo).

 

El tercer componente de esta reforma ideal implicaría copiar a los chilenos su sistema de derechos explícitos exigibles. En Chile, todas las personas deben afiliarse a un sistema de atención médica; existen instituciones públicas y organizaciones privadas que ofrecen los servicios correspondientes, y cada persona puede elegir el que más le guste. Las personas pobres o de escasos recursos reciben subsidios para cubrir los costos derivados de su aseguramiento. Para cada padecimiento existen condiciones mínimas de calidad y oportunidad, y su falta de cumplimiento es exigible judicialmente. Por ejemplo: cualquier institución debe remitir a una mujer con sospecha de cáncer cérvico-uterino a un especialista, para la emisión de diagnóstico, dentro de 30 días; si la institución incumple el plazo, la paciente puede demandarla y recibir una indemnización por la falla presentada. Ello provoca que, en la práctica, las instituciones que tienen problemas temporales de atención (por ejemplo: por saturación, o porque algún equipo médico no funciona) envían a sus beneficiarios a otras instituciones para su atención; posteriormente, las instituciones involucradas saldan sus cuentas entre ellas.

 

La cuarta carencia en materia de desarrollo social es que el programa Oportunidades aún no cubre a toda la población en pobreza. Gracias a un incremento sustancial de cobertura logrado el año pasado, durante 2011 Oportunidades y su complemento –conocido como Programa de Apoyo Alimentario o PAL– llegarán a cubrir a poco más de 6 millones de hogares. Sin embargo, en 2008 había casi 12 millones de hogares que, descontando de sus ingresos los apoyos de programas públicos, estaban en situación de pobreza. Algunos especialistas –incluido Santiago Levy, diseñador original del programa y actual Vicepresidente del BID– no están de acuerdo; consideran que Oportunidades debería atender sólo a las personas en pobreza de capacidades y no a todos los pobres del país. Por mi parte, pienso que Oportunidades debería atender a cualquier persona en situación de pobreza y transformarse, en el mediano plazo y mediante la ampliación gradual de su cobertura, en un sistema de becas y apoyos condicionales con cobertura universal. Si todos los mexicanos tenemos derecho constitucional a la salud, la educación y la nutrición, todos deberíamos poder recibir apoyos para ello –siempre y cuando cumplamos con ciertas condiciones razonables, como asistir a la escuela para la que se nos está apoyando. Creo que la focalización –es decir, el direccionamiento de apoyos públicos únicamente a las personas pobres– debe ser vista como un primer paso hacia la universalización de la protección de derechos, y no como un esquema permanente de atención. Trataré este tema específico en una futura entrada del blog.

 

La quinta carencia actual es la falta de un seguro de desempleo. Un programa de esta clase resulta de suma utilidad para proteger a la población –aunque sea de manera parcial– ante la ocurrencia de crisis como la que enfrentamos entre 2008 y 2010. La principal razón por la cual los mexicanos aún no contamos con un seguro que nos reponga –parcial y temporalmente– los ingresos no percibidos ante una pérdida del empleo, es la alta tasa de empleo informal: de acuerdo a estimaciones de la OCDE, en el período 2000-2007, el 50.1% de los mexicanos en actividades distintas de las agrícolas estuvieron empleados en el sector informal, en promedio.

 

La razón por la cual la informalidad complica la operación de un seguro de desempleo es relativamente sencilla: la organización encargada de entregar los beneficios del programa debe poder comprobar que la persona efectivamente fue despedida, así como tener certeza sobre el salario que percibía (toda vez que un seguro normalmente repone un porcentaje determinado del último sueldo). Para un trabajador del sector formal es fácil demostrar los datos anteriores: basta con presentar los formatos correspondientes de IMSS o ISSSTE. Pero ¿qué hacer con alguien cuyo patrón no lo tenía inscrito en estas instituciones? Una simple carta no sería aceptable: el riesgo de falsas declaraciones sería alto. Lo anterior es perfectamente entendible; sin embargo, no debería ser pretexto para no avanzar en la materia. Creo que sería razonable adoptar una solución parcial, o “sub-óptima”: establecer un seguro con beneficios relativamente bajos (por ejemplo, reponiendo ingresos hasta un salario mínimo, durante no más de 4 meses en un año, y sin que una persona pueda recibir pagos en años consecutivos), de modo que los posibles abusos no impliquen erogaciones demasiado onerosas.

 

El sexto y último punto es el relativo a la empleabilidad de los jóvenes, especialmente los que están en situación de pobreza. Los programas públicos actuales están diseñados para promover que los mexicanos logren al menos completar su educación preparatoria. Sin embargo, como vimos anteriormente, la calidad de la educación que reciben es muy baja: ¿para qué tipo de empleos está preparado un joven que sale de la prepa en estas condiciones? Adicionalmente, los programas de educación preparatoria actuales no incluyen entrenamiento en la búsqueda de empleo (por ejemplo, la preparación de un currículum); en la preparación de entrevistas laborales, o la formación de hábitos de ética laboral. Por otro lado, algunos programas actuales de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social sí incluyen entrenamiento y prácticas laborales –elementos identificados como clave por la literatura en la materia– pero no incluyen los componentes anteriormente citados, ni dan seguimiento puntual a cada uno de los beneficiarios. Existen ejemplos exitosos en la materia a nivel internacional, que bien podríamos copiar y mejorar, como el Programa JobCorps en Estados Unidos, o Jóvenes en Acción de Colombia.

 

Nótese, por último, que de las seis áreas comentadas sólo dos requieren de reformas de gran calado: la relativa a la calidad de la educación, y la correspondiente al sistema de salud. Las otras cuatro requieren sólo de un mínimo de voluntad política (porque su fondeo requiere de negociación entre el Ejecutivo y la Cámara de Diputados), y de un diseño cuidadoso, que incluya un diagnóstico detallado de las necesidades y un análisis de las buenas prácticas internacionales.

 

México estuvo a la vanguardia del desarrollo social cuando creó Oportunidades… ¿por qué no repetirlo avanzando en estos seis temas?

 

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