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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
Cinco velitas para Estancias Infantiles
Por Marco A. López Silva
19 de enero, 2012
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Hace unos días se celebró el quinto aniversario del inicio de operaciones de una de las iniciativas estrella de la administración del Presidente Calderón: el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI). Durante tres años formé parte del equipo que diseñó, planificó y supervisó dicho programa; debo decir que fue una de las mejores experiencias que he tenido en mi carrera profesional. Pensé que sería oportuno compartirles un poco de lo que aprendí al respecto.

Se dice que el programa surgió como respuesta a solicitudes expresas que numerosas madres de familia le hicieron al ahora Presidente Calderón, durante su campaña, en el sentido de que les era muy difícil trabajar sin tener quién les cuidara a sus niños. No sé si lo anterior sea una leyenda del gobierno federal, o del panismo; lo que sí sé es que, históricamente, la sociedad mexicana ha asignado a las mujeres la responsabilidad de cuidar de los infantes. Se trata de un rol de género muy anticuado, por supuesto. Parte del cambio cultural e institucional por el que debemos transitar para que en el futuro el cuidado infantil se considere responsabilidad compartida de hombres y mujeres, implica, precisamente, facultar a la mujer para que desempeñe funciones laborales remuneradas, y por tanto, logre una mínima independencia financiera. La provisión pública de servicios de cuidado infantil está alineada con este propósito.

El caso es que, de acuerdo al diagnóstico preparado por la SEDESOL para el Programa, en 2006  los servicios públicos de cuidado infantil disponibles eran los del IMSS, ISSSTE, DIF y SEP. Los primeros dos estaban (y siguen estando) abiertos sólo a las madres trabajadoras que están afiliadas a los institutos correspondientes, y que por tanto hacen aportaciones obligatorias para cubrir el servicio.  De hecho, los hombres que cotizan en estas instituciones cubren cuotas para la provisión del servicio, pero no pueden recibirlo, situación que es a todas luces injusta. En cuanto a los sistemas de DIF y SEP, éstos atienden a población abierta en distintas modalidades, como son los Centros de Desarrollo Infantil (CENDI), de Educación Inicial (CEI), y los Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI). Pues bien: en el año 2006, las guarderías del IMSS atendían a 212 mil niños en 1,561 centros en todo el país; el ISSSTE hacía lo propio con 33 mil niños en 252 estancias de bienestar infantil. Por esos años, las dos modalidades del DIF (CADIs y CAICs) atendían unos 140 mil niños, mientras que la SEP – a través de los Centros de Desarrollo Infantil – se hacía cargo de 71 mil menores. Todo lo anterior suma más o menos 456 mil niños y niñas atendidos por el sector público. En cuanto a los servicios ofrecidos por centros privados de cuidado, en 2007 no existía una base de datos centralizada que permitiera saber cuántos existían y a cuántos niños atendían. Desconozco si la situación haya cambiado.

Por otro lado, la demanda de cuidado infantil parecía ser mucho mayor a la oferta institucional: de acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social de 2004, en ese año había 2.5 millones de niños menores de seis años que estuvieron cuidados por terceras personas; sólo el 7.6% de ellos asistía a una guardería, y apenas un tercio de los anteriores eran atendidos por el sector público. Además, los datos arrojados por el último Censo hablan de 5.7 millones de mujeres entre 15 y 29 años que no participan en el mercado laboral y que están dedicadas a labores domésticas en su propio hogar (principalmente, cuidando a sus hijos e hijas). No es fácil saber cuántas de estas mujeres estarían dispuestas a entrar al mercado laboral si se les resolviera el tema del cuidado infantil; sin embargo, si tan sólo el 20% de ellas lo estuvieran, ya estaríamos hablando de más de un millón de mujeres –que es más del doble del número de niños atendidos por el sector público en 2006. De modo que estaba claro que la oferta institucional era muy insuficiente.

Un obstáculo adicional era el tema de la informalidad: alrededor del 60% de las mujeres ocupadas no están afiliadas al IMSS ni al ISSSTE, y por tanto, no están en condiciones de recibir servicios de cuidado infantil por parte de estas dos instituciones.

En este contexto, se decidió crear un programa que pudiera fomentar un incremento sustancial en la oferta de servicios de cuidado infantil en el país, y que pudiera atender a la población de forma abierta. Al estudiar la situación, se identificó que las principales causas del problema eran, por un lado, la baja capacidad de pago de la población no afiliada a IMSS e ISSSTE; y por otro, los costos relativamente altos de cuidar a niños menores de seis años. En cuanto al primer punto, en otra colaboración comentaba que el 46.2% de la población mexicana está en pobreza multidimensional, lo que implica que tiene ingresos per cápita mensuales menores a  $2,114 en el medio urbano y $1,329 en el rural. En cuanto al segundo punto, para darles una idea, una encuesta efectuada en 2004 por la PROFECO a 245 guarderías de la zona metropolitana del DF arrojó que éstas cobraban entre $1,500 y $7,000 pesos mensuales, dependiendo de la zona y las características del servicio. Resulta entonces claro que la población en pobreza – o incluso la que no es pobre pero sí de escasos recursos – no está en condiciones de pagarle a alguien para que cuide a sus hijos e hijas.

Para resolver el problema, se decidió actuar en diversas líneas. En primer lugar, se decidió fijar un estándar mínimo de atención que resultaría aceptable para un centro de cuidado infantil.  De acuerdo a las Reglas de Operación del PEI, hoy el estándar incluye, entre otras cosas, la obligación de cuidar a los niños al menos 8 horas diarias; brindarles al menos dos comidas calientes y una colación; cumplir con una serie de requisitos de amplitud, equipamiento y seguridad; contar con un número apropiado de cuidadores; y aprobar una serie de evaluaciones y capacitaciones aplicadas por las instancias operadoras del programa (que son la SEDESOL y el DIF). En segundo lugar, se decidió dar dos tipos básicos de apoyo: las personas interesadas en abrir una Estancia o incorporar a la red a una existente, solicitarían una visita de inspección – con el fin de determinar si cumplen con los requisitos mínimos – y podrían recibir un subsidio para pagar parcialmente las adecuaciones necesarias, hasta por $50 mil pesos (hoy son $61 mil). Por el otro lado, las madres beneficiarias recibirían, indirectamente, un apoyo de hasta $700 pesos mensuales por niño, para cubrir parcialmente los costos del servicio (este segundo apoyo es entregado por la SEDESOL a las operadoras de las Estancias). Las madres deben únicamente cubrir la diferencia entre la cuota fijada por la Estancia en función de sus costos, y el subsidio recibido. Se estima que esta cantidad era, en promedio, de unos $300 en 2007 y ha venido subiendo, probablemente hasta $400 mensuales por niño.

El programa resultante ha sido tremendamente exitoso, desde distintas ópticas. En cuanto a su cobertura, de acuerdo al último reporte público disponible, al corte de Septiembre de 2011 se tenían ya 9,036 Estancias afiliadas (la mayor parte de ellas de nueva creación) que atendían a 262,166 niños y niñas. Eso significa que el nuevo programa, en menos de 5 años, logró atender más personas de los que IMSS e ISSSTE atendían, juntos, en 2006. Además, el PEI cuenta con Estancias en 45 de los 250 municipios con menor índice de Desarrollo Humano del país, y en 429 municipios con población predominantemente indígena.

En cuanto a la percepción de sus beneficiarios, los resultados han sido también muy positivos. Desde el primer año de su operación, el área encargada ha contratado a distintas encuestadoras para que midan la satisfacción de los padres y madres, y así poder detectar problemas y hacer los ajustes necesarios; en la última encuesta disponible (2010), los beneficiarios le asignaron una calificación de 91 sobre 100. Asimismo, 25 de cada 100 beneficiarias reportaron que antes de entrar al PEI no tenían empleo; después de entrar al Programa, 21 de esas 25 consiguieron un trabajo. Casi todos los beneficiarios (99.2%) considera que las Estancias son un lugar seguro para dejar a sus hijos. El 96% considera que la Estancia ha tenido un efecto positivo en el desarrollo motriz, del lenguaje, y de habilidades sociales de sus hijos e hijas. Casi 9 de cada 10 opinaron que su incorporación al PEI tuvo efectos positivos sobre su situación familiar.

Además de lo anterior, el PEI se ha sujetado a diversas evaluaciones externas. Una de ellas es una evaluación de impacto, lo que significa que buscó identificar el efecto del Programa en el bienestar de sus beneficiarios independientemente de los efectos de factores externos (como pueden ser mejoras en la economía, o los efectos de otros programas sociales). Este tipo de estudios se realiza comparando grupos de población muy parecidos, en los que uno recibe el programa y otro no (como si se tratara de una medicina). La evaluación, que pueden encontrar aquí, encontró que las madres beneficiarias aumentaron su probabilidad de encontrar trabajo en un 18%; que los niños que están al menos seis meses en el programa aumentan sus habilidades de comunicación; y que los niños de madres que ya trabajaban antes de entrar al Programa, mejoraron la diversidad de su dieta, entre otros resultados.

El programa no es perfecto, por supuesto. En mi opinión, y la de varios expertos en la materia, una de sus principales oportunidades es introducir de manera formal elementos de estimulación temprana, que mejorarían su impacto en el desarrollo de los niños y niñas, y que hasta hoy han estado ausentes. También es necesario aumentar los montos de apoyo mensuales por niño, ya que éstos han estado fijos desde 2007, siendo que la inflación acumulada entre Enero de 2007 y Diciembre de 2012 ha sido de más del 20%. Esto es importante, ya que si las operadoras de las Estancias enfrentan costos que aumentan constantemente y reciben apoyos que no se actualizan, tienen el incentivo de ser más selectivas en cuanto a qué madres atienden, prefiriendo atender a aquellas que pueden pagar cuotas más altas. Aparentemente, la SEDESOL no ha sabido explicarle esta situación al Presidente.

Otra área de posible mejora es extender la edad máxima de atención. Hoy el Programa atiende a los niños y niñas hasta que cumplen 4 años; como no hay suficientes espacios en los prescolares del país para atender a todos, y además los ciclos escolares no necesariamente coinciden con los cumpleaños de los y las pequeñas, una gran cantidad de los beneficiarios se quedan sin atención durante varios meses (entre que cumplen los 4 años, y que entran al prescolar). Eso les complica la vida terriblemente a las madres beneficiarias. También habría que explorar dar apoyos para el cuidado de medio tiempo, ya que los centros prescolares de México normalmente no atienden a los niños durante 8 horas, sino durante un promedio de 3 horas diarias.

Una crítica más – que no comparto – es que la provisión de servicios de cuidado infantil a bajo costo podría, teóricamente, crear incentivos hacia la informalidad. El argumento es el siguiente: el IMSS e ISSSTE ofrecen estos servicios dentro de un “combo” que incluye otras prestaciones (como el seguro médico, contra invalidez, y las pensiones); algunos trabajadores podrían preferir no ser inscritos en estas instituciones y pagar por su cuenta los servicios que más les convengan, de forma separada. La argumentación está explicada con todo detalle en el exitoso libro de Santiago Levy, denominado “Good Intentions, Bad Outcomes”. Pero hay argumentos en contra; uno muy interesante es éste de Gerardo Esquivel y Juan Luis Ordaz, que concluye que el mercado laboral del país está segmentado y el aumento de programas sociales no está aumentando la informalidad.

En fin; como toda política pública, el Programa tiene luces y sombras. Creo que, con cinco velitas, son muchas más las primeras que las segundas, y que éste programa ha sido uno de los grandes aciertos de la administración Calderón. Espero que, como Oportunidades, sobreviva no sólo a cambios de sexenio, sino también a la alternancia política que es natural – y esperable – en toda democracia.

 

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