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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
De ideología y política pública
Cualquier ideología política conlleva cierta idea de Estado, de esquema tributario y gasto fiscal. Y las herramientas prácticas de la política pública (ya sean leyes, normas, impuestos, o programas públicos de subsidio) son directamente influenciadas por la ideología de los funcionarios que las crean, la de los asesores que éstos contratan, y de los votantes que eligieron a los primeros.
Por Marco A. López Silva
31 de marzo, 2014
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De acuerdo con la definición de Wikipedia, “Una ideología es el conjunto de ideas sobre la realidad, sistema general o sistemas existentes en la práctica de la sociedad, respecto a lo económico, lo social, lo científico-tecnológico, lo político, lo cultural, lo moral, lo religioso, etc. y que pretenden la conservación del sistema (ideologías conservadoras), su transformación (que puede ser radical y súbita, revolucionaria, o paulatina –ideologías reformistas), o la restauración de un sistema previamente existente (ideologías reaccionarias)”.

Un par de ejemplos de ideología son el “socialismo-comunismo”y el “capitalismo” – también conocidos como “izquierda” y “derecha” – y cuyo conflicto marcó la historia de los siglos XIX y XX. Hay muchas definiciones posibles de capitalismo y socialismo/comunismo, y no es mi intención entrar en una discusión detallada al respecto; baste mencionar que, entre los múltiples puntos de discordancia entre izquierda y derecha sobresalen los relacionados con la redistribución del ingreso, y con el manejo de la posible tensión entre igualdad y libertad.

La cuestión de la redistribución del ingreso se centra en discutir si tiene sentido, para la sociedad en su conjunto, modificar la distribución de la riqueza que tiene cada quien, buscando lograr condiciones de igualdad, o bien un “piso mínimo de dignidad” para todos. Podemos resumir la cuestión en una pregunta relativamente simple: ¿conviene quitarle $1,000 a Carlos Slim y dárselos a una familia en situación de pobreza? Este tipo de pregunta ha dado lugar a múltiples discusiones y la creación de distintos –y muy interesantes– enfoques. La escuela utilitarista, por ejemplo, sostiene que todos tenemos una “función de utilidad” (es decir, una relación determinada entre satisfactores y el bienestar que éstos producen) y que las funciones de distintas personas son comparables (sumables y restables) entre sí. Si lo anterior es cierto, y la utilidad que nos reporta consumir un producto X aumenta con la cantidad, pero a tasas decrecientes, tiene todo el sentido quitarle lana a Slim: la “pérdida de bienestar” que el señor experimentará al quitarle $1,000 será mucho menor que el “aumento de bienestar” que percibirá la familia pobre. En consecuencia, haciendo la transferencia aumentará el bienestar de la sociedad en su conjunto. Pero no todo mundo está de acuerdo, por supuesto. Habrá quien opine que no se puede comparar la función de utilidad entre personas (tal vez el señor Slim aprecie mucho más el dinero que el resto de los mexicanos…), o quien objete –con razón– que el esquema debe tener ciertos límites, pues quitarle mucho dinero al señor Slim podría ocasionar que él ya no quiera seguir produciendo la cantidad espectacular de dinero que produce, y entonces no habrá qué repartir.

La segunda cuestión –igualdad versus libertad– puede resumirse en una pregunta clave: ¿qué tanto estamos dispuestos a limitar la libertad de la gente para asegurar la igualdad entre las personas? ¿A qué tipo de igualdad nos referimos: a igualdad en la posesión de bienes materiales, o en la libertad de decidir, o en las oportunidades? ¿Es válido, por ejemplo, aceptar que A contrate libremente a B bajo condiciones de cuasi-esclavitud, si ello implica beneficios para ambos? ¿Debemos dejar que las relaciones entre las personas sean determinadas libremente por el mercado? Robert Nozick, por ejemplo, argumenta que una distribución de riqueza es justa si se dio como resultado de un intercambio libre entre adultos con capacidad de consentir y que comenzó en una situación justa, incluso si del proceso emergen niveles altos de inequidad (Anarchy, State, and Utopia, 1974). También son interesantes los argumentos de Jeremy Waldron sobre el análisis y solución de conflictos entre derechos.

Estas cuestiones, como se puede ver, son de enorme relevancia pública. Cualquier ideología política conlleva cierta idea de Estado, de esquema tributario y gasto fiscal. Y las herramientas prácticas de la política pública (ya sean leyes, normas, impuestos, o programas públicos de subsidio) son directamente influenciadas por la ideología de los funcionarios que las crean, la de los asesores que éstos contratan, y de los votantes que eligieron a los primeros.

Lo realmente interesante de la ideología (al menos para mí) es la manera en la que ésta se forma, se modifica, y sirve como filtro para nuestra percepción de la realidad. ¿A qué me refiero? Bueno: de forma romántica, tendemos a pensar que cada uno de nosotros observa durante años la realidad, analiza distintas opciones y escoge una ideología política; a partir de ahí, va tomando decisiones de acuerdo a su ideología, modificando ésta conforme recibe nueva información, y así sucesivamente. Pero resulta que no es así. Como se describe en este artículo de Chris Mooney, que hace una crítica de dos libros en la materia, existe evidencia experimental que indica que la ideología política de las personas está determinada, en parte, por la biología. En efecto: cuando se nos practican exámenes de personalidad, los liberales tendemos a sobresalir en la dimensión de apertura a la experiencia (es decir, el deseo de conocer y hacer nuevas cosas), mientras que los conservadores sobresalimos en responsabilidad (es decir, la disciplina y control de impulsos). También se ha encontrado que los conservadores concentran más su atención en estímulos negativos (en lo alarmante, por ejemplo) que en los positivos. Todo ello echa por tierra la noción de que los humanos somos una pizarra en blanco, en que la experiencia escribe, y nos lleva a seleccionar – de forma objetiva – una ideología política. En realidad, todos traemos ya a un pequeño panista, priísta o perredista (o una combinación de ellos) en las entrañas, que interactuará con experiencias posteriores para formar una ideología.

Y ya que tenemos una ideología formada, ésta funciona como un “filtro” que usamos para buscarle sentido a la realidad que nos rodea. Como lo explica Gerald Smallberg, neurólogo y escritor (ver “Bias is the Nose for the Story”, en “This Will Make You Smarter”, 2012), los humanos no apreciamos la realidad objetiva; para filtrar la cantidad increíble de datos que reciben nuestros sentidos, utilizamos ciertos “sesgos”. Los sesgos, dice Smallberg “son una intuición –una sensibilidad, una receptividad– que actúa como una lente o un filtro para nuestras percepciones […] Estos sesgos median entre nuestro intelecto y nuestras emociones para crear, a partir de la percepción, opiniones, juicios, categorías, metáforas, analogías, teorías e ideologías, a través de las cuales enmarcamos la manera en que vemos el mundo. Esta noción de Smallberg está relacionada con el argumento de Daniel Kahneman (sicólogo y ganador del Premio Nobel de Economía en 2002; ver “Thinking, Fast and Slow”, 2011) en el sentido de que en nuestro cerebro cohabitan dos sistemas, uno que opera con base en sesgos previos “de forma automática y rápida, con poco o ningún esfuerzo, y sin sensación de control voluntario” y otro que “dirige la atención a las actividades mentales que demandan esfuerzo, incluyendo cálculos complejos […] y que están asociados con la experiencia subjetiva de agencia, opción y concentración”.

Lo anterior implica que todos debemos estar conscientes de que, queramos o no, tenemos cierta ideología (usando el término en el sentido amplio); que ésta influencia la manera en la que percibimos la realidad, y que, por tanto, debemos hacer el esfuerzo consciente de evaluar periódicamente nuestras creencias contra la realidad, y así ajustar –continuamente– nuestros filtros previos. De lo contrario, como dice Kahneman, caeremos en la trampa de “ser ciegos a lo obvio, y ciegos a nuestra ceguera”.

Este último problema ha sido examinado por varios investigadores. El que me ha parecido más interesante es Philip E. Tetlock (ver “Expert Political Judgement”, 2006). Este sicólogo político hizo un experimento que duró 20 años, en el que pidió a 284 expertos en muchos temas (periodistas, funcionarios públicos, académicos) de muchas extracciones ideológicas (desde promotores del libre mercado hasta marxistas) que hicieran una serie de predicciones socio-políticas; posteriormente, evaluó qué tan atinados habían sido. Encontró cosas muy interesantes. Por ejemplo: sus datos arrojaron que el background académico o profesional de los opinadores no explicaba su éxito para predecir la ocurrencia o no de futuros sucesos socio-políticos. La sujeción a una ideología específica (por ejemplo, marxismo vs libre-mercadeísmo) tampoco hacía ninguna diferencia en el éxito de los opinadores. Pero, echando mano de la fábula de Isaiah Berlin (“The Hedgehog and the Fox”, 1993) Tetlock encontró que existen dos tipos (extremos) de opinadores: los zorros, “que saben muchas cosas pequeñas; echan mano de un conjunto ecléctico de tradiciones , aceptan la ambigüedad y la contradicción como características inevitables de la vida” y los puercoespines, que “saben acerca de una gran cosa, se sujetan devotamente a una tradición y utilizan soluciones formuláicas para resolver problemas mal definidos”. Y que los zorros son mucho más atinados que los puercoespines. En otras palabras: los académicos, profesionistas y opinadores menos ideológicos son más atinados que los que se sujetan con fuerza a una ideología determinada (sea cual sea ésta). Además, encontró que los opinadores que más aparecen en la prensa son los más ideológicos, probablemente porque éstos ofrecen interpretaciones “más sencillas” (en realidad, sobre-simplificaciones) de la realidad así como “frases célebres” más pegajosas (sound-bytes). Aparentemente, a los medios de comunicación no les gustan los profesionales que, a una pregunta, responden comenzando con “depende…”.

Este mismo problema, por cierto, fue materia de un artículo muy reciente de Gregory Mankiw, profesor de Harvard y uno de los macroeconomistas más renombrados del mundo. La ciencia económica, dice Mankiw, “aún es un cuerpo primitivo de conocimiento […] si un economista siempre se muestra confiado de sus juicios, o si sataniza a quienes llegan a conclusiones distintas a las suyas, uno sabe que no es de fiar.

A lo largo de mi carrera como analista de política pública me he enfrentado al problema del “filtro ideológico” una y otra vez. Durante la administración pasada, por ejemplo, estuvo muy de moda el concepto de “corresponsabilidad”: introducir algún elemento por el cual el receptor de un programa social paga algún costo (principalmente, tiempo) buscando que se considere “corresponsable” del proceso de desarrollo que el programa busca promover. El concepto surgió dos administraciones antes, como parte del diseño de Oportunidades (entonces PROGRESA): las familias reciben becas (subsidios) a cambio de que sus hijos asistan a la escuela, la madre a ciertos cursos y la familia entera a chequeos médicos. Esa condicionalidad (“corresponsabilidad”) resultó ser una herramienta política muy atractiva para vender la sobrevivencia de PROGRESA a las administraciones panistas: el programa –se decía– no repartía simplemente efectivo a las familias pobres, les premiaba por “ser responsables”. Ello lo hacía digerible para las fracciones más conservadoras del partido de derecha.

Con el tiempo, sin embargo, el concepto fue “arraizándose” en la tecnocracia federal, al punto de buscarse que todos los programas sociales requirieran algún tipo de “corresponsabilidad” de parte del beneficiario. Si uno lee las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles, por ejemplo, encontrará que en su punto 3.5.1 b) se requiere de las madres de familia el pago de una “cuota de corresponsabilidad”. Como he platicado en anteriores colaboraciones, en 2007 fui invitado a trabajar en SEDESOL, estando primero encargado del monitoreo de varios programas, y después del diseño de las herramientas del sector. Me tardé al menos un año  en cuestionar la lógica (e incluso ética) de que el Estado exigiera a sus ciudadanos una “corresponsabilidad” en cualquier programa social. El asunto me saltó a la cabeza cuando alguien me pidió aclarar cuál era la “corresponsabilidad” que debían cumplir los viejitos que recibían apoyos de 70 y Más (hoy Programa de Pensión para Adultos Mayores). Hasta ese momento pensé: ¿por qué tendrían los viejitos que “pagar” algo, si la lógica del programa es compensar el esfuerzo que hicieron durante su vida –y del cual se benefició en cierta medida el Estado Mexicano– permitiéndoles vivir con una mínima dignidad su última etapa? ¿Para qué “exigirles” algo, si todos los estudios practicados indican que los viejitos se gastan prácticamente toda la pensión en alimentación y cuidado médico? Después de meditarlo, me opuse, y hasta la fecha el programa se ha salvado de entrar al redil del concepto. Pero la ceguera de taller estuvo a punto de ganar la partida.

Un ejemplo más reciente del problema de la ideología gira alrededor del tema de focalización vs universalidad (cuyos detalles fueron materia de un artículo anterior). Recapitulando: hay quienes sostienen que los programas universales (es decir, los que dejan entrar a todo el que cumpla con requisitos fácilmente verificables, como tener más de cierta edad) son mucho más baratos de operar que los focalizados (es decir, los que hacen ciertos tests para verificar si los solicitantes cumplen con ciertas condiciones, como puede ser “estar en condición pobreza”)–. Para un ejemplo, ver este artículo. Su autor me envió posteriormente esta gráfica, proveniente de un paper bien conocido en la materia, en que básicamente se afirma que los programas donde la gente auto-reporta sus condiciones tienen “costo cero”, y los focalizados tienen un costo de operación que, en promedio, es el doble o el triple que los “focalizados geográficamente”.

FocalizVsUniv

El argumento tiene cierto sentido en abstracto: verificar a detalle (y además, a través de variables proxy) si el cumplimiento de un criterio específico implica mayor inversión de tiempo que checar la edad en un acta de nacimiento. Pero si uno observa programas reales y específicos, el argumento no necesariamente se sostiene. Esto es porque hay una larga lista de variables que afectan el costo operativo de un programa: la ubicación de sus beneficiarios (no es lo mismo que vivan en el DF, que es vastamente urbano, a que vivan mayoritariamente en zonas rurales, como las familias que reciben Oportunidades), las verificaciones rutinarias que resulten necesarias (por ejemplo: en los programas de pensiones normalmente se verifica una vez al año si el pensionado sigue vivo) y el mismo tamaño de los programas (un programa muy grande, como Oportunidades, genera economías de escala en su operación).

En particular, la posibilidad de que el Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 68 años Residentes en el Distrito Federal (un programa universal) fuese sustancialmente más barato que Oportunidades (un programa focalizado) no me parecía una verdad obvia. Oportunidades, para empezar, es un programa con un presupuesto en orden de magnitud mayor que el del primero, de modo que debería generar economías de escala importantes. De modo que me puse a investigar. Dado que cada programa tiene sus peculiaridades, decidí que lo más eficiente era investigar cuál era el gasto real (efectivo) de cada programa a lo largo del año más reciente. De ésta forma, en principio, debiera estar teniendo en cuenta todos los costos relacionados con su operación: sueldos de promotores sociales, verificadores y re-verificadores; costos de vehículos, papelería. En el caso de Oportunidades, acudí a la Cuenta Pública, que es el registro oficial (y auditado) del gasto efectivo – y que pueden encontrar acá. Haciendo sumas entre los presupuestos de educación, salud y desarrollo social, encontré que el gasto operativo de Oportunidades (la suma de los capítulos de gasto de operación y servicios personales), como porcentaje del presupuesto ejercido total del programa, fue del 5.7%.

Por otro lado, busqué información equivalente para el Programa del GDF. No la encontré, y la tuve que pedir formalmente por transparencia. La respuesta (que tardó bastante y que adjunto) implica que Pensiones de Adultos Mayores del GDF gasta el 5.1% de su presupuesto en su operación. ¿Y el doble o triple, dónde quedó? Pues en la ideología de quien defiende tal idea. Tuve una larga discusión en Twitter con el autor del artículo antes referido, y con un par de colegas suyos, en que me dieron una larga lista de argumentos (todos teóricos) relativa a por qué los datos “no eran pertinentes”. Todos sus argumentos resultaron ser incorrectos. Me alegaban, por ejemplo, que en el dato de Oportunidades seguramente no estaban incluidos ciertos gastos, como los de recertificación; no es así: los datos de Cuenta Pública incluyen TODOS los gastos en que incurre un programa federal en un año determinado. Me alegaron que seguramente el dato del GDF incluía ciertas visitas médicas que se les hacen a los viejitos –otra aseveración incorrecta: ese segundo gasto corresponde a un programa presupuestario totalmente diferente, que se llama “Programa de Seguimiento Médico a Adultos Mayores” y que se reporta por separado. Argumentaron que seguramente en el dato del programa del GDF los funcionarios habían incluido como “gastos de operación” algunos conceptos que pueden considerarse inversiones; ello no es lógico: los funcionarios siempre tratan de clasificar los gastos de modo que aparezcan como muy eficientes, no como despilfarradores. Que es muy distinto un programa de pensiones que uno de becas –en lo conceptual es cierto, pero en lo logístico (que es lo que determina los gastos de operación) son casi idénticos. Eeeen fin…

¿Cuál es mi conclusión? Me adhiero a la de Mankiw. Los analistas (“técnicos” o no), tendríamos que aceptar que nuestros juicios están basados “no sólo en nuestro entendimiento relativo a cómo funciona el mundo, sino en nuestros juicios acerca de qué es una buena sociedad”. Tomemos “una buena dosis de humildad”; verifiquemos de vez en cuando nuestra ideología contra la realidad; ajustemos ésta, y mantengámosla tan pequeña como sea posible, aceptando que se trata de una simplificación que resulta útil para analizar la realidad, pero que, a final de cuentas, es una simplificación. Y como ciudadanos, tengamos en cuenta que quien se “casa” con una metodología analítica, opina de cualquier tema, presenta siempre conclusiones demoledoras, o sataniza a quien no está de acuerdo con sus conclusiones, probablemente es ciego a su propia ceguera.


Hay que puntualizar que hablar de “socialismo vs capitalismo” es una sobre-simplificación de la realidad, y que éstos son sólo dos puntos posibles en un espectro muy amplio de posiciones socio-económico-políticas. Para una versión un poco más sofisticada de la discusión, ver Martin y Rokkan, “Party systems and voter alignments: cross-national perspectives”; o incluso Political Compass.

 

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