Despilfarradores versus cuentachiles - Animal Político
close
Recibe noticias a través de nuestro newsletter
¡Gracias! Desde ahora recibirás un correo diario con las noticias más relevantes.
sync
La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
Despilfarradores versus cuentachiles
Por Marco A. López Silva
27 de octubre, 2011
Comparte

Una de las principales discusiones en materia de política social se puede resumir en la siguiente pregunta: ¿qué será mejor: destinar los apoyos públicos únicamente a quienes los necesitan, o buscar un piso mínimo de beneficios para todos? La pregunta parece sencilla, pero no lo es. En ella se enfrentan dos concepciones, en buena medida opuestas, de la política pública: una que busca eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, contra otra que se basa en la defensa de derechos mínimos – que por ser derechos, deben ser universales. En esta guerra ideológica, los focalizadores opinan que los universalistas son populistas, despilfarradores e irresponsables; los segundos ven a los primeros como cuentachiles neoliberales, destructores del tejido social.

Una de las batallas más feroces entre despilfarradores y cuentachiles la vivimos a principios de esta década, a propósito del inicio de la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores del Distrito Federal, que comenzó López Obrador en 2001. Más adelante haremos un análisis puntual de este programa. La siguiente batalla la veremos en las próximas semanas, ya que el Presidente Calderón está proponiendo – de manera un poco oculta en su Propuesta de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2012 – ampliar universalmente el Programa 70 y Más. Dicho programa entrega pensiones mínimas ($500 al mes por persona) a todos los mexicanos que tienen al menos 70 años; hasta hoy, cubre localidades de hasta 30 mil habitantes, pero con el presupuesto propuesto para 2012 ($22 mil millones) podría ampliarse a todo el país.

¿Y quién tiene la razón? Como en toda guerra ideológica, ambos bandos y ninguno. Tanto despilfarradores como cuentachiles exageran las bondades de sus propuestas y evitan hablar de sus limitaciones.

Comencemos por el bando focalizador. La idea detrás del concepto de focalización es muy simple: si se cuenta con un presupuesto limitado, entregar beneficios sólo a quien lo necesita permite atender a más personas, y/o brindarles apoyos más altos. Visto de otra manera: si los beneficios pueden dirigirse sólo a quienes realmente los necesitan, el resto del dinero puede destinarse a otros usos, que tal vez impliquen mayores beneficios a la sociedad. Este libro del Banco Mundial propone un ejemplo que me parece útil y claro: “Imaginemos una economía con 100 millones de personas, de las cuales 30 millones son pobres. El presupuesto con el que cuenta esta nación para un programa de transferencias es de US$300 millones. Sin focalización, el programa podría proporcionar a cada uno de los habitantes US$3. Si se pudiera focalizar el programa sólo a los pobres, podría entregarle a cada una de las personas en esa condición US$10 y gastar todo el presupuesto, o bien, podría continuar entregando a cada persona pobre US$3 llegando a un total de sólo US$90 millones”.

Existen distintas maneras de focalizar; los programas más sofisticados (como Oportunidades o sus similares en otros países del mundo) utilizan una combinación de mecanismos. El primer método es la focalización geográfica: se basa en identificar las zonas con mayor presencia de un problema (por ejemplo, la pobreza o marginación) y entregar los beneficios sólo en esas zonas. Es especialmente útil en países donde la pobreza está muy concentrada en ciertas regiones. Nuestro país cumple parcialmente con esa condición: tenemos una interesante situación de dispersión y concentración simultánea de la pobreza. Para comprender el fenómeno, resulta útil observar la siguiente gráfica, que muestra a todos los municipios del país, ordenados de acuerdo a su población total (eje X) y la incidencia de pobreza patrimonial (Y); el tamaño de la burbuja indica el número de personas en pobreza patrimonial que viven en cada municipio. Como se puede observar, hay un gran número de municipios con muy poca población (las burbujas pequeñas en el lado izquierdo de la gráfica), cuyos habitantes son mayoritariamente pobres; conforme aumenta el tamaño del municipio, la incidencia de pobreza disminuye, pero aumenta el número absoluto de pobres. En el otro extremo, hay diez municipios (de un total de 2,454) que concentran más o menos el 12% de todos los pobres a nivel nacional: Ecatepec, la Delegación Iztapalapa, Nezahualcóyotl, Puebla, Guadalajara, León, Juárez, Acapulco, la Delegación Gustavo A. Madero y Aguascalientes (en ese orden).

Gráfica1-ConcentraciónDispersiónPobreza

Lo anterior tiene implicaciones interesantes. Por ejemplo; si se implementa un programa sólo en las localidades pequeñas del país, se puede atender a todas las personas que vivan en ellas sin temor de entregar una fracción importante de los recursos a personas no pobres, ya que casi todos sus habitantes están en pobreza. En términos técnicos, se dice que el “error de inclusión” (la fracción de beneficiarios que no son pobres) es pequeño.

Un segundo método de focalización (el demográfico) se basa en destinar beneficios sólo a personas que cumplen con cierta condición natural relacionada con la carencia que se busca combatir. Por ejemplo: si se busca aliviar el problema de desnutrición infantil, se entregan beneficios sólo a las familias que tienen niños.

Una tercera alternativa es realizar una evaluación de las condiciones socioeconómicas de una familia o individuo. Esto se puede hacer de distintas maneras. Si el país cuenta con buenos datos administrativos que indiquen cuál es el ingreso efectivo de un hogar (lo que requiere que la mayor parte de la población cuente con un número de identificación nacional y esté dentro de la economía formal) la autoridad puede hacer una comprobación de medios de vida, revisando los registros administrativos de una familia (por ejemplo, sus declaraciones de impuestos, o su información bancaria, o los datos de sus pensiones) para determinar si es pobre o no. Desgraciadamente, lo anterior puede hacer en muy pocos países. Otra manera de hacer una evaluación de medios de vida es preguntar al solicitante una gran cantidad de información relativa a sus condiciones de vida, y procesarla con métodos estadísticos para tratar de estimar cuál es su ingreso. (Obviamente, no es muy confiable simplemente preguntarle a la persona cuánto gana, porque tendría incentivos importantes para sub-reportar su ingreso y así entrar al programa). Si se cuenta con buenas encuestas de ingreso – gasto (como es el caso de la ENIGH mexicana) se puede desarrollar un modelo estadístico que estime, por ejemplo, cómo se modifica la probabilidad de ser pobre conforme aumenta el número de focos o cuartos en una vivienda, o cómo se relaciona dicha probabilidad con la presencia de electrodomésticos y otros bienes (como los coches). Una tercera manera de hacerlo es preguntar a representantes de la comunidad cuáles son las familias más necesitadas (evaluación comunitaria).

Una cuarta opción es la autofocalización. Consiste en diseñar el programa de modo que los beneficios sean sólo atractivos para la gente pobre, o bien, de forma tal que los costos de obtener los beneficios sean demasiado altos para los no pobres. Por ejemplo: se puede subsidiar un producto que las clases medias y altas consideren de baja calidad (cierta marca o presentación de harina para tortillas, por ejemplo). Puede requerirse que el beneficiario trabaje días completos en obras comunitarias para recibir el apoyo (así opera, por ejemplo, el Programa de Empleo Temporal de la SEDESOL). También pueden requerirse largos trámites y filas para solicitar los beneficios, de modo que las personas que pueden generar ingresos suficientes por si mismas prefieran hacerlo, en vez de perder su tiempo en “horas nalga”.

Lo interesante es que todos los métodos anteriores – incluyendo los que se basan en estimaciones estadísticas – están sujetos a errores. Todos sufren de cierto error de inclusión (que ya explicamos anteriormente) y  también de un “error de exclusión”: irremediablemente, su metodología identificará a ciertos solicitantes pobres como si fueran no pobres, y por tanto éstos quedarán (injustamente) fuera del programa. También se identificarán a ciertos no-pobres como pobres. Además de lo anterior (que es una limitación propia de las estimaciones estadísticas) los programas focalizados están sujetos a faltas y omisiones (intencionales o no) de los solicitantes. Este interesante paper de Parker y Martinelli, por ejemplo, demuestra que una parte de los solicitantes de Oportunidades dicen que no tienen ciertos bienes que en realidad sí tienen (coches, por ejemplo), seguramente con la esperanza de que ello les ayude a entrar al programa. Sin embargo, parte de las familias que sí son pobres también mienten – probablemente por vergüenza – afirmando contar con ciertos satisfactores de los que en realidad carecen (por ejemplo, algunos dicen que tienen piso de concreto cuando en realidad tienen piso de tierra).

Estos errores no son menores. Por ejemplo: la SEDESOL estima que el método estadístico utilizado para determinar la entrada a sus programas (incluyendo Oportunidades) tiene un error de inclusión del 19.04% y de exclusión del 14.35% en localidades rurales; los errores suben a 24.69% y 33.34% (respectivamente) en zonas urbanas. En un programa como Oportunidades, que cubre a más de 5 millones de familias, los errores equivalen a cientos de miles de personas. Y seguirán aumentando conforme el programa continúa su ampliación a zonas urbanas.

Además de las limitaciones de la focalización, el problema se complica por el hecho de que la pobreza no es estática, sino dinámica. En México no existe una encuesta pública de ingreso – gasto que siga a un mismo grupo de personas a lo largo del tiempo (sí existe una privada, la Encuesta Nacional de Niveles de Vida en los Hogares, o ENNViH, pero no se levanta en períodos fijos); sin embargo, en países en los que sí existen estos instrumentos – como Chile – se ha demostrado que sólo una parte de las familias pobres se mantienen pobres durante largos períodos de tiempo (la llamada “pobreza estructural”), mientras que muchas otras entran y salen de la pobreza. Lo anterior significa que, si se quiere dirigir un programa a los pobres y los que tienen una alta probabilidad de caer en pobreza en un período determinado, habría que atender no sólo a los detectados como pobres hoy, sino a un margen mayor (para cubrir a familias que en este momento serían catalogadas como no pobres, pero que en posteriores momentos sí lo serán).

En adición, hay que reconocer que focalizar cuesta. Si se quiere levantar datos socioeconómicos, se le tiene que pagar a un promotor para que lo haga, y si los datos deben pasar por un procesamiento estadístico, hay que tener analistas que “corran” los modelos correspondientes.

Hay que ser justos, sin embargo, con un programa como Oportunidades, que no sólo es el mejor focalizado del país, sino que es ejemplo de ello a nivel internacional. Un estudio reciente encontró que Oportunidades destina el 36% de sus recursos a personas en el 10% más pobre del país. El programa utiliza una combinación de métodos de focalización que incluye el mecanismo geográfico, la comprobación física de medios de vida y la estimación estadística del ingreso. Comparativamente, el programa Chile Solidario, que además de lo utilizado por Oportunidades verifica en registros administrativos los ingresos por pensiones de los solicitantes, destina el 37% de sus beneficios al 10% más pobre de la población. El brasileño Bolsa Familia – que utiliza una combinación de focalización geográfica, auto-reporte de ingreso, verificación aleatoria de requisitos en el 20% de los hogares, y verificación administrativa de datos de pensiones y automóviles – hace lo propio con el 33% de sus recursos.

Por otro lado y a pesar de que es focalizado, Oportunidades es muy eficiente: de cada peso de su presupuesto, sólo 6 centavos se gastan en operación. Opiniones como ésta, la de la Dra. Olivia López Arellano (de la UAM) en el sentido de que en los programas focalizados “en el camino, ya se perdieron 80 centavos de cada peso, por gastos y trámites administrativos, mecanismos para decidir esta familia sí y esta otra no; encuestadores y verificadores que van a ver si lo que se reportó se tiene o no se tienen, etc” simplemente no tienen sustento

El punto concreto y válido es que los programas focalizados no son perfectos – el ejemplo teórico del Banco Mundial, con que comenzamos la discusión, nunca se cumple. Simplemente no es posible identificar con toda certeza a las personas pobres y sólo dirigir recursos a ellas; siempre se tendrán errores de inclusión y de exclusión. Mientras más grande sea el programa, más relevantes se van haciendo los errores. De modo que cumplir con exigencias como la que expresan con frecuencia algunos diputados del PAN o del PRI (ver por ejemplo esta nota, relativa a la petición del Diputado local Rafael Medina, en el sentido de dirigir los beneficios sólo a “quienes realmente lo requieren y no de forma universal”) no es tarea fácil. Y sus resultados no serán perfectos.

Pero el pecado de exageración no es exclusivo de los cuentachiles; también los despilfarradores exageran las bondades de sus programas.

Por ejemplo: cuando comenzó el programa de Pensiones Alimentarias, algunos de sus promotores – que se quejan amargamente del uso de herramientas de focalización en los programas sociales –  argumentaron que la Pensión Alimentaria era un programa autofocalizado. Un ejemplo de ello es este artículo de Julio Boltvinik, de 2005,  en La Jornada. El razonamiento era más o menos el siguiente: las solicitudes para ingresar al programa tenían que presentarse en las clínicas de salud del Gobierno del Distrito Federal, y como los adultos mayores ricos no se atienden en ellas (y probablemente ni siquiera saben dónde están) no acudirían a solicitar su apoyo. En la época escuché argumentos adicionales: se decía, por ejemplo, que el programa aprovechaba el efecto de “estigma”.  Este efecto consiste en que las personas de mayores recursos “sienten vergüenza” de ser vistos recibiendo apoyos dirigidos o requeridos por personas pobres. También se decía que los adultos mayores ricos no querrían perder el tiempo haciendo filas para pedir los apoyos – argumento algo débil, porque las personas retiradas probablemente tienen un costo de oportunidad bajo.

Pues bien; resulta que los datos arrojados por la primera fase de implementación parecían dar la razón a esos argumentos. En la siguiente gráfica, ordené las delegaciones del DF de acuerdo a su nivel de Desarrollo Humano (eje X) y la cobertura del programa de pensiones respecto del número de viejitos que vivían en cada demarcación. Para ello utilicé datos publicados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (correspondientes a 2004), la información oficial publicada por el GDF relativa al número de viejitos atendidos en cada delegación, y los datos poblacionales del Censo 2010. Como se puede ver, en 2001 las delegaciones “más ricas” (como Benito Juárez y Miguel Hidalgo) tenían una cobertura mucho menor que las “más pobres” (como Milpa Alta o Tláhuac). La diferencia era enorme: más de 100 puntos porcentuales en los casos extremos. Y de hecho, la gráfica muestra una correlación casi lineal entre las variables: a mayor desarrollo, menos viejitos atendidos.

Gráfica2-PensionesDF2001

Lo que los defensores del programa nunca han dicho abiertamente – al menos que yo sepa – es que ese efecto estuvo sostenido por dos situaciones: a) el hecho de que el programa, en su inicio, no tenía suficientes recursos para cubrir a todos los solicitantes, y b) a que lo anterior obligó al GDF a establecer un mecanismo de focalización geográfica. ¿A qué me refiero? En 2001 había solamente 250 mil espacios disponibles en el programa, siendo que el número de personas que tenían edad suficiente para solicitar su apoyo era de 328 mil. ¿Cómo se decidió entonces a quién apoyar? ¿Cómo evitar que varias decenas de miles de viejitos se presentaran a inscribirse sin que pudieran ser atendidos? Varios funcionarios del GDF me han comentado, en privado, que durante los primeros años del programa la difusión de información necesaria para acceder al mismo se hizo de forma casi exclusiva en las delegaciones más pobres. Esto es claramente una forma de focalización geográfica (¡anatema!). Curiosamente, la Plataforma Electoral 2006-2012 del PRD, PT y Convergencia (ver acá) habla explícitamente de la necesidad de “Iniciar la entrega de la pensión alimentaria universal, así como del resto de los programas sociales, en las zonas clasificadas como de alta o muy alta marginación e ir avanzando de manera gradual”. Pero el discurso de políticos como Martí Batres se ha mantenido en otra dirección. En este artículo de 2008,  por ejemplo, Batres afirmó que “el gobierno del DF hizo a un lado la focalización y generó programas que tienden a la universalización”. Parece que la defensa de la ideología es más importante que la sujeción a la realidad.

De hecho, conforme el programa se fue expandiendo, el aparente efecto de autofocalización se fue difuminando. La siguiente gráfica es como la anterior, pero muestra los datos correspondientes a 2011. Como se puede observar, la diferencia en cobertura entre las delegaciones más pobres (por ejemplo Milpa Alta, con el 106.4%) y las más ricas (Benito Juárez, 95.5%) ya es bastante pequeña.

Gráfica3-PensionesDF2011

¿Qué pasó entonces con el efecto del estigma? Si existió, se fue perdiendo conforme más personas recibieron el apoyo (si mi vecino no es pobre y ya está inscrito en el programa, ya no me da tanta pena pedirlo; entre más lo hacen, menos “estigma”).

Otra exageración común de los despilfarradores es decir que un programa universal es progresivo. Eso no necesariamente es cierto. De hecho, como lo muestra este estudio de la CEPAL, las Pensiones Alimentarias del GDF son regresivas, ya que “los adultos mayores en el quintil más rico reciben el 28 por ciento de las transferencias, lo que representa casi el mismo monto que se reparte entre aquellos que se encuentran entre el 40 por ciento más pobre de la población.” Probablemente se deba a las características sociodemográficas de este segmento poblacional en el DF.

Por mi parte, no comparto las ganas de abrazarse a la ideología e inventarle virtudes inexistentes a la focalización o la universalización. No deberíamos perder de vista que la justificación para focalizar programas públicos parte del supuesto de presupuestos limitados. En general, está justificado focalizar mientras se tengan restricciones presupuestales importantes y no sea necesario atender a grandes fracciones de la población. Pero en un programa que busca promover derechos básicos (como la supervivencia, la salud o la educación), debería procurarse universalizar sus beneficios, de forma gradual, conforme lo permita el relajamiento de las restricciones presupuestales.

Eso es precisamente lo que ha venido pasando con el Programa 70 y Más. Inició su operación en 2007, con un presupuesto de $6 mil millones, atendiendo de forma universal a las personas que tuvieran al menos 70 años y que vivieran en localidades de hasta 2,500 habitantes. En 2008 se fusionó con un programa anterior que atendía a viejitos pobres en zonas rurales de alta marginación, y su cobertura se amplió a localidades de 20 mil habitantes. En 2009 se amplió de nuevo, para alcanzar a las localidades de hasta 30 mil habitantes. En ese nivel de cobertura territorial, un 55% de los adultos mayores son pobres, y el resto no lo son. Si la propuesta del Presidente es aceptada, el porcentaje de beneficiarios no pobres probablemente aumentará a un 60%. ¿Pero es eso realmente importante? Si México destina hoy $170 mil millones anuales al subsidio a la gasolina, ¿de verdad no puede destinar $27 mil millones anuales a asegurar una pensión, muy pequeña, a todos los mexicanos que contribuyeron a hacer de este país lo que es?

Lo peor es que, en las siguientes semanas, los argumentos ideológicos se usarán para enmascarar intereses concretos de la clase política. Al PAN, que durante años estuvo en contra de los programas universales (¿cómo olvidar aquella frase de Fox, “a mí me parece terriblemente injusto que a otros simple y sencillamente por estar como adultos mayores se les cubra con el dinero precisamente de quienes trabajan, con los impuestos”?) le ha dado por convertirse al universalismo… y le conviene ampliar el programa en año electoral. Al PRD también le conviene apoyar la propuesta, dado que reivindica sus posiciones ideológicas y programáticas. Y el PRI se opondrá, porque prefiere destinar más recursos a sus gobernadores, sobre todo en año electoral.

Veremos quién gana. Ojalá sean los viejitos…

Lo que hacemos en Animal Político requiere de periodistas profesionales, trabajo en equipo, mantener diálogo con los lectores y algo muy importante: independencia. Tú puedes ayudarnos a seguir. Sé parte del equipo. Suscríbete a Animal Político, recibe beneficios y apoya el periodismo libre.

#YoSoyAnimal
Comparte
close
¡Muchas gracias!

Estamos procesando tu membresía, por favor sé paciente, este proceso puede tomar hasta dos minutos.

No cierres esta ventana.