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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
El drama de la vivienda
Si bien en los sexenios de Fox y Calderón se solucionó una parte muy importante del rezago habitacional, las consecuencias han sido imprevistas y hay algunas muy negativas. Entre ellas destaca el hecho de haber convertido a los desarrolladores en el principal canal de colocación de créditos, pues dejó a los potenciales compradores a merced de las enormes asimetrías de información que existen en este mercado.
Por Marco A. López Silva
14 de agosto, 2013
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Primera de tres partes

En el último par de meses he percibido un aceleramiento en el proceso de toma de decisiones de los funcionarios de la administración del Presidente Peña Nieto. Parecen estar terminando el periodo natural de diagnóstico y de definición de las líneas estratégicas para el futuro.

Una de las áreas de política pública cuya atención requerirá de mayor talento será, sin duda, la vivienda. Como verán en esta colaboración – en tres entregas – es una historia interesante, en la que encuentra uno buenos y malos diagnósticos; estrategias exitosas y efectos negativos insospechados; en ocasiones, aprovechamiento interesante de incentivos; en otras, desafortunada desatención a los mismos. Una chulada para el analista de políticas públicas, pues.

Como toda buena novela, la cosa no empieza recién, sino hace veinte años. A finales de los años noventa e inicios de la década pasada, había un amplio consenso entre los urbanistas, financieros y pobretólogos, en el sentido de que nuestro país presentaba un gran rezago habitacional: se hablaba de un déficit entre 4 y 6 millones de viviendas. Si a lo anterior se sumaban las nuevas necesidades derivadas de la creación de nuevos hogares, se consideraba necesario construir entre 600 y 800 mil unidades nuevas al año. También se afirmaba que era imprescindible que las instituciones públicas de financiamiento hipotecario mejoraran sustancialmente su eficiencia financiera (el Infonavit, por ejemplo, cerró el sexenio del Presidente Zedillo con una cartera vencida del 21.7%), así como sus posibilidades de colocar créditos suficientes para atender la creciente demanda. Finalmente, se opinaba que había que disminuir la regulación en materia de desarrollo y construcción habitacional, para permitir una mayor oferta privada. No fueron pocos los “opinadores” que externaron estas ideas; lo dijo, por ejemplo, el CIDAC (ver “Vivienda y Estabilidad Política: reconcebir las políticas sociales”, 1991); el Banco Mundial (“A Comprehensive Development Agenda for The New Era”, 2001. Páginas 77 y 78); Business Week (15 de enero del 2001, “Can Fox Make Mexico a Nation of Homeowners?”); así como diversos documentos oficiales, de fuentes como el propio Infonavit (ver De Pablo Serna, Luis, 2000, “La política de vivienda en México”). En resumidas cuentas: se decía que había que hacer (y financiar) chingomil viviendas anuales durante todo el horizonte visible de planeación pública.

Pues bien. A partir del 2001, las administraciones panistas se enfocaron en resolver justo los temas que los especialistas identificaban como “la raíz del problema”. El principal instrumento para lo anterior fue el Infonavit, que tradicionalmente ha sido el más grande emisor de créditos hipotecarios del país (con alrededor del 65% de todos los créditos hipotecarios). El Presidente Fox encomendó la administración del Instituto a un grupo de funcionarios provenientes del sector hipotecario privado, que estableció distintas estrategias alineadas a tres objetivos: aumentar la capacidad de crédito del Instituto; atender las necesidades de su perfil de derechohabientes y fortalecer las finanzas de la organización (básicamente, reduciendo la cartera vencida).

Si damos fast-forward doce años después, los datos duros muestran un éxito impresionante en la consecución de estos objetivos. La capacidad de otorgamiento de crédito del Infonavit pasó de 250 mil hipotecas en 2000, a 501 mil en 2011; el número de créditos que la organización administraba saltó de 1.3 a 4.6 millones en el mismo periodo; hubo una reducción en el número de empleados del 15% y los gastos se redujeron del 6.6% al 5.4% (como porcentaje del programa de crédito). La productividad del Instituto aumentó de manera sustancial. Millones de mexicanos tuvieron la posibilidad de adquirir una vivienda, y la oferta habitacional se multiplicó: nunca antes en la historia del país había habido tantas opciones de vivienda. No es poca cosa.

Gráfica1

Desafortunadamente, en el camino al éxito (definido, ojo, como el alcance de los objetivos inicialmente planteados) las organizaciones públicas del sector vivienda (Infonavit, la Comisión Nacional de Vivienda; FOVISSSTE) fueron generando ciertos vicios; cometieron errores y generaron efectos no deseados. Crearon cinco Kaijus y un Godzuki que, a ver cómo hace la nueva administración para controlar. Veamos.

 

1. MUCHA OFERTA, POCA CALIDAD DE VIDA

En sus estrategias de vivienda, las administraciones de los Presidentes Fox y Calderón supusieron que si se liberaba la oferta de créditos la solución del principal problema (el gran rezago habitacional) podía confiarse al mercado. En otras palabras: que si se lograba abrir la llave de los créditos, los desarrolladores construirían muchas más viviendas y ofrecerían muchas más opciones. Por su parte, los posibles compradores buscarían y comprarían las casas que mejor convinieran a sus intereses (por ejemplo, una vivienda cerca de su trabajo, o de sus familiares, o de las escuelas; con 2 ó 3 recámaras, o cualquier otra necesidad). Laissez-faire, pues.

Adicionalmente, se supuso que todos los actores institucionales cumplirían con su responsabilidad. Dado que la Constitución Mexicana encomienda a los municipios la regulación del desarrollo urbano, el Infonavit dejó de hacer una revisión técnica exhaustiva de las características y calidad de la vivienda, sustituyéndola por tres elementos: la aceptación de una licencia de construcción municipal como prueba del cumplimiento de los estándares mínimos de diseño y construcción aplicables; la implementación de verificaciones periódicas (y no permanentes) de construcción; y la contratación de seguros contra vicios ocultos (es decir, defectos que no son apreciables a simple vista).

Finalmente, buscando dar un cortocircuito a la corrupción imperante en el Instituto y agilizar los trámites de crédito, el Infonavit pasó de un sistema de asignación de créditos por sorteo a uno de primeras entradas / primeras salidas. No sé si ustedes recordarán, pero el esquema anterior del Instituto era famoso por requerir aceitaditas si es que uno quería salir sorteado. Hoy, uno simplemente pide un crédito, se forma en la fila, y lo obtiene cuando el Instituto cuenta con los fondos necesarios. Además, y con los mismos objetivos, el Infonavit permitió que los desarrolladores de vivienda se hicieran cargo de los trámites de crédito (es decir, de recolectar los documentos necesarios del comprador y llevarlos al Instituto; de comenzar y dar seguimiento a los trámites).

Pues bien: lo anterior agilizó las cosas de manera importante, pero también tuvo consecuencias imprevistas y muy negativas. En primer lugar, al convertir a los desarrolladores en el principal canal de colocación de créditos, se dejó a los potenciales compradores a merced de las enormes asimetrías de información que existen en este mercado. Me explico con el siguiente ejemplo. Imaginen que andan buscando una casa. Lo más usual es que vayan ustedes a un desarrollo que han visto mientras circulan por la ciudad, o a alguno en que sus amistades están comprando viviendas. Como entre semana no tienen tiempo para andar visitando desarrollos, lo hacen en sábado o en domingo. Llegan, le explican al vendedor qué es lo que necesitan (en términos de número de recámaras, baños, estacionamiento). Le dan su número de seguridad social para que el vendedor cheque su estatus con Infonavit. Con ese dato, el vendedor sabe cuánto ganan, cuánto tienen ahorrado en su Subcuenta de Vivienda y cuánto les puede prestar el Instituto.

Ahora supongamos que el vendedor no tiene una casa que se ajuste bien a sus necesidades. ¿Qué hace él entonces?  ¿Les dice “mira, la verdad es que las viviendas que tenemos nosotros no son las más adecuadas para ti y tu familia; ve a visitar el fraccionamiento X que está más cerca de tu trabajo”? ¿Se avienta a decirles “mira, tengo estas opciones, pero mi competencia tiene tales otras; piensa bien qué te conviene”? ¿A poco les explica “oye, ojo que viniste a vernos en domingo e hiciste 20 minutos desde casa de tus suegros, pero entre semana vas a hacer dos horas”? ¿O simplemente les trata de vender lo que tiene? Ahora supongamos que ustedes le dicen “fíjate que no necesito la casa para vivir, más bien estoy pensándola como inversión”. ¿El vendedor les dice “Uy, piénsale bien, porque en estos rumbos hay muchas viviendas ofrecidas en renta y te va a resultar difícil rentarla”? ¿O les dice “¡Excelente idea de inversión!”?

El anterior ejemplo hipotético (¿o debería decir “estilización de la realidad?) subraya el hecho de que, actualmente, los desarrolladores de vivienda saben mucho más del mercado que los posibles compradores y, en esas condiciones, pueden manipular a su favor la transacción. Además, los desarrolladores han detectado y perfeccionado diversas técnicas de marketing que aprovechan la característica “aspiracional” del mercado de vivienda. Por ejemplo: muchos fraccionadores enseñan a los potenciales compradores dos “muestras” de vivienda: una con acabados de lujo (muebles muy finos y mandados hacer ad-hoc, con una cocina de acero inoxidable que cuesta casi lo que vale la casa); y después el modelo “como se entrega” (es decir, con piso de concreto, sin pintar por dentro, con acabados muy menores). La gente se va con la imagen de la primera casa (lo que eventualmente puede ser) y no estima adecuadamente el costo que implicaría llevar la segunda vivienda a la imagen ideal. Todos estos ingredientes producen un cóctel Molotov en contra del comprador.

Otro de los issues que derivaron en este problema fue la interacción entre la manera en que se promovió la oferta de vivienda barata y la naturaleza del mercado de suelo de nuestro país. Me explico. A inicios de la administración del Presidente Fox (y sobre todo con Calderón) el gobierno federal ofreció cientos de miles de subsidios para que los trabajadores pudieran adquirir vivienda, incluso si sus ingresos no eran suficientes, colocando sólo como requisito que los potenciales compradores tuvieran cierto nivel de ingreso máximo y fueran sujetos de crédito. Ello fue ejecutado, principalmente, a través del Programa “Esta es Tu Casa”, operado por CONAVI. Esta decisión envió una clara señal al mercado: si los desarrolladores podían producir vivienda suficientemente barata, encontrarían demanda habilitada para comprarla, porque el gobierno pondría la diferencia entre el precio de una vivienda lo más económica posible y la capacidad de crédito de las familias. Desgraciadamente, en ausencia de regulación específica al respecto, el factor de producción más sencillo de abaratar fue la tierra: los desarrolladores simplemente buscaron terrenos lo suficientemente lejos (y por lo tanto, baratos) para que las cuentas les cuadraran. Los nuevos fraccionamientos fueron cada vez más alejados, implicando a su vez mayores tiempos y costos de transporte. El caso extremo es Guanajuato, en que, de acuerdo con datos de la SHF (ver este documento, página 5), algunas familias llegan a destinar el 62.4% de su ingreso al transporte.

Un tercer problema – tal vez el más grave – es que los municipios no tuvieron la capacidad técnica necesaria para hacer revisiones y aprobaciones técnicas adecuadas en materia de construcción de vivienda, dotación de agua, energía, servicios de recolección de basura y transporte. Este es un caso típico del continuo choque entre el framework mental de los abogados y el de los economistas: los primeros suponen que porque algo está en la ley se tiene que cumplir, mientras que los segundos saben que si no existen los incentivos reales (positivos o negativos) para que la obligación se cumpla, ésta será simplemente ignorada. La Constitución podrá decir misa, pero si un alcalde no se reelige, no tiene incentivos suficientes para colocar funcionarios capaces en sus departamentos de desarrollo urbano y construcción. La obligación del municipio de normar adecuadamente la construcción y operación de vivienda simplemente quedó, así, en un buen deseo. Encima, buena parte de los fraccionamientos se construyeron en municipios conurbados relativamente pequeños, que no tenían personal ni remotamente adecuado. El municipio de Tecámac, por ejemplo, pasó de tener 172 mil habitantes en 2000 a 364 mil en 2010. Y no es el caso más dramático. ¿Qué podemos suponer que pasó con estos municipios? ¿Habrán tenido la capacidad de calcular y cobrar adecuadamente el predial; de proveer servicios de agua, mantenimiento de calles, áreas verdes, recolección de basura, para el doble o triple de la población? ¿O será el caso que a los alcaldes correspondientes les valió madres – al cabo que es al siguiente alcalde al que le tocará la bronca de atender las necesidades de las nuevas viviendas autorizadas? Y eso es el mejor de los casos… he escuchado de desarrolladoras que tenían un presupuesto anual de departamentos en Miami. No, no eran para venderlos, sino para regalarlos a los alcaldes que autorizaran desarrollos que, en condiciones normales, no obtendrían una licencia de fraccionamiento, o la factibilidad de agua. Como están en Miami, están fuera del radar de la Auditoría Superior de la Federación, de los equivalentes estatales y, por supuesto, de las Contralorías municipales.

Curiosamente, como respuesta a lo anterior, el gobierno federal intentó implementar algunos programas “correctivos”; por ejemplo, los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS). Los DUIS son “Áreas de desarrollo integralmente planeadas que contribuyen al ordenamiento territorial de los estados y municipios y promueven un desarrollo urbano más ordenado, denso, justo y sustentable” que reciben un paquete de beneficios (incentivos) de parte de un grupo de instituciones federales. A la fecha existen 10 conjuntos reconocidos como DUIS, que implican casi 389 mil viviendas. Pero ¿cuánto impacto puede tener un parche como éste, si en el país se colocan unas 800 mil hipotecas al año?

Como se puede intuir, todo lo anterior vino a reflejarse en un nivel bajo de satisfacción con la vivienda. Además de la información anecdótica (casi todos tenemos un conocido o familiar con una historia de terror habitacional), gracias a la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) tenemos datos duros al respecto. Desde 2006, la SHF ha estimado un Índice de Satisfacción Residencial; en ese primer año, los consumidores calificaron su satisfacción con su vivienda con un 6.08. El dato logró subir sólo a 7.04 en 2011.Como pueden ver en la siguiente gráfica, únicamente el componente relativo a los servicios y la urbanización logró rebasar una calificación promedio de 7 entre 2006 y 2010.

Gráfica2Así pues, la gente se ha venido cansando de las casas nuevas en “Lomas Lejos”, y ha aumentado su preferencia por la vivienda usada. Dentro de los créditos emitido por el Infonavit en 2000 para la adquisición de vivienda, aquellas  con antigüedad mayor a un año representaban sólo el 16.2% del total; para 2010 el dato subió al 25.6%

¿Qué hará la nueva administración para procurar que el desarrollo de vivienda cambie su lógica; aproveche los espacios intraurbanos, e incida de manera positiva en la calidad de vida de los adquirientes?

 

2. LA VIVIENDA DESHABITADA

Otra consecuencia directa de los problemas detallados en el punto anterior fue la aparición del fenómeno de la vivienda deshabitada. Hoy existen cientos de miles de viviendas que fueron vendidas a personas que, finalmente, no las habitan. De acuerdo con el Plan Financiero 2011-2015 delInfonavit, el 25.9% de las viviendas adquiridas con un crédito del Instituto entre 2006 y 2009 estaban deshabitadas. Es una cifra mayúscula: entre 2006 y 2009 el Instituto colocó 1’822,000 créditos, lo que implica que alrededor de 471 mil de esas viviendas estaban deshabitadas cuando se hizo el estudio correspondiente.

¿Qué explica este número tan impresionante? De acuerdo a diversos estudios en los que he tenido oportunidad de participar, hay tres perfiles de personas que adquieren una casa, y después no la habitan:

a)      Compradores (pensemos en familias) que terminan desencantados con la vivienda que adquirieron y, por tanto, la deshabitan.

Si se pregunta a estos compradores por qué no habitan su casa, destaca la insatisfacción con la ubicación. Existen datos muy concretos al respecto: el hecho de que una vivienda esté ubicada en la periferia o en zonas de expansión urbana, aumenta en un 7.7% la probabilidad de que la vivienda se deshabite (en comparación con una vivienda ubicada en zonas céntricas o intermedias).Además, el hecho de que una vivienda sea promovida por un gran desarrollador (lo que está relacionado con una ubicación lejana) aumenta la probabilidad de deshabitación en un 10.9% adicional. A lo anterior se suma el efecto de promesas incumplidas de algunos desarrolladores, en el sentido de que los fraccionamientos recibirían servicio de nuevas líneas de transporte que nunca se concretaron o que algunos desarrollos son sólo accesibles a través de carreteras de cuota.

Hay, por supuesto, otras causas de desencanto, como los condiciones de inseguridad de algunas zonas del país o un inadecuado entendimiento de los costos que implica no sólo mudarse, sino equipar una casa nueva (comprar e instalar una cocina, por ejemplo). Pero el tema de la mala ubicación se lleva a las demás de calle.

b)      Hay personas que adquieren una vivienda antes de requerir habitarla. Lo anterior implica que hay un cierto porcentaje “natural” de vivienda deshabitada.

Por ejemplo: es común que las parejas adquieran una casa o un departamento meses antes de casarse, buscando equiparla gradualmente; o que una familia compre una casa y no se mude sino hasta que termina el ciclo escolar y cambie a sus hijos de escuela.

c)       Hay compradores que adquieren su vivienda sin tener necesidad de habitarla.

Este grupo incluye a personas que compraron una casa pensando en rentarla, o revenderla; aquellas que buscan “liquidar” el saldo de su Subcuenta de Vivienda; y las que compran una vivienda pensando en dejar un patrimonio para sus hijos.

¿Creen ustedes que estos tres casos pueden atenderse con una solución única, genérica? Por supuesto que no. El segundo caso, por ejemplo, es relativamente poco problemático, y se soluciona con mayor información. El tercer caso también se soluciona con mayor información, y dando tasas de crédito diferenciadas para las personas que no piensan habitar la vivienda. Pero en el primero caso quedan incluidos grandes desarrollos que siempre estarán mal ubicados, que hoy concentran cientos de viviendas deshabitadas (que generan una “espiral mortal” al atraer inseguridad, y por tanto, generar más vivienda deshabitada) y que – como ha sido el caso de ciertas zonas de Detroit, por ejemplo – no tendrán otra solución más que reubicar familias, castigar créditos, y demoler. También incluye otros desarrollos en que el problema de vivienda deshabitada no es tan grave, y sólo se requiere recolocar los créditos.

Como se puede intuir muy rápidamente, esta problemática es difícil de resolver porque requiere de análisis al nivel de desarrollo y el diseño de soluciones ad hoc. Y, desafortunadamente, el sector público mexicano no se distingue por ser exitoso en diseñar e implementar este tipo de soluciones.

Mañana, estimado lector, seguiremos con los Kaijus que nos faltan. El primero será la muy posible quiebra de los grandes desarrolladores…

 

 

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