Guardería ABC: la tragedia que no cesa - Animal Político
close
Recibe noticias a través de nuestro newsletter
¡Gracias! Desde ahora recibirás un correo diario con las noticias más relevantes.
sync
La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
Guardería ABC: la tragedia que no cesa
No se puede hablar de la Guardería ABC sin señalar que está cabrón, no tiene madre, es inaceptable que a casi cinco años de la tragedia, no hayan terminado los procesos jurídicos correspondientes y se haya declarado culpables a quienes hayan sido responsables. No es posible que en México puedan morir 49 niños y haber sido heridos 76 más, sin que haya alguien en la cárcel.
Por Marco A. López Silva
7 de mayo, 2014
Comparte

Hace tiempo que quería escribir sobre el caso de la Guardería ABC y sus implicaciones sobre la política pública. No lo había hecho por dos razones: en primer lugar, pensar en la forma en que murieron 49 niños (¡cuarenta y nueve!) y el sufrimiento que deben pasar sus padres, me angustia. Me hace un hoyo en el pecho –sobre todo porque no puedo dejar de pensar en mis hijas, cuyo cuidado en determinados momentos estuvo a cargo de guarderías. En segundo lugar, es un tema en que las opiniones tienden a ser más emocionales que razonadas y, en este contexto, se corre el riesgo de herir muy entendibles susceptibilidades (y de que hieran las tuyas).

Comienzo por algunos “disclaimers”, como dicen los gringos.

Para empezar, el tema de cuidado infantil no me es ajeno profesionalmente: como lo he platicado en colaboraciones anteriores, durante algunos años fui el responsable de monitorear un grupo de programas sociales (que incluyó el de Estancias Infantiles de SEDESOL); después, se me encargó revisar el diseño (conceptual) de todos los programas de la Secretaría. Fui parte de un grupo de trabajo que –justo como consecuencia de la tragedia de la ABC– se encargó de revisar las normas en materia de seguridad del programa de SEDESOL. En segundo lugar, después de mi salida de la Secretaría, diversos funcionarios de ésta me han pedido mi opinión profesional sobre diversos retos que ha enfrentado el programa, encargo que con gusto he aceptado. En tercer lugar, recibí una pequeña beca del Gobierno del Estado de Sonora para estudiar mi Maestría, en la administración de Eduardo Bours, con quien he platicado en tres o cuatro ocasiones; además, trabajé brevemente (durante 2006) en la administración municipal de Ernesto Gándara en Hermosillo. Desde dichas interacciones no he tenido contacto ni con el ingeniero Bours ni con el hoy senador, y no tengo relación cercana con ellos. No tengo ningún incentivo para defenderlos –ni gana alguna de hacerlo– pero tuve y tengo la mejor opinión personal y profesional de ambos. En cuarto y último lugar, reconozco la valentía del grupo de padres cuyos hijos murieron en la tragedia, de enfocar sus esfuerzos en evitar que una conflagración así se repita. Lo mismo va para activistas que han estado empujando cambios en la normatividad y operación de los servicios de cuidado infantil, como Daniel Gershenson (@alconsumidor). Este país es mejor gracias a sus esfuerzos y espero que ellos sigan operando como hasta la fecha.

Dicho lo anterior, expondré lo que creo son desafortunadas concepciones sobre el estado de los servicios de cuidado infantil, y que son derivadas de la lucha por la mejora del sistema, por un lado, y del mal entendimiento de los actores políticos sobre el tema, por el otro. Empecemos.

 

  1. Del incorrecto entendimiento del funcionamiento de cualquier burocracia y las responsabilidades derivadas de él: no todos son igualmente responsables

Cualquiera que haya tenido responsabilidad de supervisar una organización mediana o grande, se habrá enfrentado con un problema: ¿cómo hacer para asegurar que el trabajo de decenas, cientos, o miles de personas se ajuste a ciertos criterios, si no puede uno supervisarlos a todos? Pensemos en un ejemplo sencillo: tiene uno responsabilidad de supervisar a 5 personas, que manejan cada una 5 proyectos. Algunas cosas del trabajo propio no serán delegables; supongamos que resolver esas cosas le lleva a uno 8 horas a la semana (un día de trabajo). Eso nos deja cuatro días para supervisar 25 proyectos, es decir, 1.28 horas a la semana por proyecto -¿es eso suficiente para asegurar calidad, oportunidad y demás características deseables en un proyecto de mediana complejidad? Ahora supongamos que no son 25 proyectos, sino 250. Claramente, no podríamos tener a 50 personas reportándonos directamente; necesitaríamos supervisores intermedios. De ahí surge la necesidad de contar con una estructura burocrática.

En cualquier burocracia de tamaño significativo, las claves para mantener el orden son tres: tener suficiente personal para la carga de trabajo, organizar a éste de una forma adecuada, y diseñar buenos procedimientos de supervisión “en cascada”. El Director General de una organización debe preparar procedimientos (escritos) que le aseguren que sus subordinados directos entienden claramente cuáles son sus responsabilidades (incluyendo la supervisión de sus sub-subordinados). Los responsables del segundo nivel deben, a su vez, preparar procedimientos hacia abajo, y así sucesivamente.

En este contexto, la cabeza de una organización tiene la responsabilidad administrativa de asegurarse de que existan procedimientos adecuados en su “tramo de control” (es decir, entre él y sus subordinados directos), y de aplicar éstos. Si los procedimientos no existen, o no se aplican, es su responsabilidad directa. Además, debe asegurarse de que en todos los demás tramos de control también existan procedimientos (que toda la “cadena de mando” esté normada) y de supervisar –probablemente en una muestra pequeña seleccionada de forma aleatoria– que en general estos últimos se cumplan. Una implicación directa y poco entendida– de todo lo anterior es que la “intensidad” de la responsabilidad administrativa que tienen los altos directivos de una organización sobre hechos concretos, disminuye conforme aumenta el tamaño de la organización (porque aumentan las capas de burocracia y con ello la distancia entre el hecho y el directivo); sin embargo, el riesgo de enfrentar alguna responsabilidad administrativa aumenta considerablemente, porque la probabilidad de que se cometa algún error aumenta con el número de supervisados. Por ejemplo, en una Secretaría de Estado, que tiene miles de empleados, la probabilidad de que algo en algún momento salga mal es muy alta; sin embargo, la responsabilidad del Secretario sobre una falta cometida por un funcionario 10 niveles debajo de él es muy pequeña. Justo por esto es que diversas compañías aseguradoras ofrecen seguros para los altos funcionarios, que cubren su eventual defensa legal.

¿Por qué me eché todo este rollo? Porque creo que la estrategia de parte del grupo de personas que ha empujado cambios en el sistema público de cuidado infantil ha sido errada, en cuanto a la exigencia de fincar responsabilidades a algunos “involucrados” en los hechos. Algunas voces han exigido, en concreto, que el exgobernador Bours, o el hoy senador Gándara, o los exdirectores del IMSS (Daniel Karam y Molinar Horcasitas) vayan a la cárcel por su supuesta responsabilidad en los hechos. A partir de lo que conozco sobre la normatividad entonces aplicable a las guarderías del IMSS, la anterior exigencia es completamente errada: el IMSS sí contaba con estándares de seguridad y procedimientos de supervisión; el problema es que éstos no fueron debidamente aplicados por los dueños de la guardería ni por los funcionarios de la Delegación Sonora encargados de su supervisión. Las autoridades municipales y estatales de Protección Civil fueron omisas, por lo que comparten la responsabilidad directa.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación coincidió, en términos generales, con mi consideración, y no incluyó a los altos funcionarios antes señalados en su lista de “funcionarios involucrados en la violación de derechos humanos” (ver el slide 11 de esta presentación). Los exfuncionarios antes mencionados sí tienen responsabilidad, pero ésta es de otra naturaleza, que trataré en el siguiente punto. Si a los directores generales de una organización se les considerara solidariamente responsables (en el mismo grado) de los errores de cualquiera de sus subordinados, ningún profesional serio aceptaría la encomienda.

Para cerrar el punto, recordemos que la Suprema Corte señaló como directos responsables de violaciones a los derechos humanos al Delegado del IMSS, la supervisora local de guarderías, el Titular de Protección Civil Estatal, el responsable de Inspección y Vigilancia Municipal, y otros funcionarios locales (ver slide 10 de la misma ppt). La Corte no incluyó a los dueños y supervisores de la Guardería ABC en la lista por un tema meramente formal (consideró que a particulares no puede imputárseles responsabilidad por violaciones a derechos humanos), pero claramente estas personas son las primeras responsables, al menos, de negligencia criminal. Si alguien debiera estar en la cárcel por la tragedia, creo que son justo los dueños y supervisores directos de la Guardería.

 

  1. De la responsabilidad política: estamos del nabo

Habiendo dicho lo anterior, sí creo que los exdirectores del IMSS, Daniel Karam y Juan Francisco Molinar Horcasitas (Director del IMSS y Secretario de Comunicaciones y Transportes en el momento de los hechos) debieron renunciar a sus respectivos cargos. No por tener responsabilidad penal o administrativa directa, sino por tener una clara responsabilidad política. El Director General del IMSS debió aceptar que esta falla grave ocurrió en su mandato (“on my watch”, como dicen los gringos), y que mantenerse en el cargo haría poco creíbles los resultados de una investigación de los hechos. Lo mismo el exdirector y entonces titular de SCT. Retirarse de sus cargos, además, les habría permitido seguir su carrera política con muchos menos cuestionamientos.

En cuanto al entonces gobernador Bours y el exalcalde Gándara, no estoy seguro de qué opinar en materia de su responsabilidad política. El hecho de que la normatividad aplicable en la fecha de la tragedia no dejara claro si la supervisión secundaria de la guardería (es decir, adicional a la del IMSS) era responsabilidad estatal o municipal complica el análisis. Además, los entonces funcionarios observaron comportamientos distintos: el exgobernador Bours tuvo un manejo muy inadecuado de la situación, ejemplificado por su muy desafortunada afirmación, ante una pregunta relativa a su responsabilidad en los hechos, de que “dormía como bebé”. Entiendo, también, que se demoró en separar a uno de los propietarios de la guardería de su puesto en el gobierno estatal. El entonces alcalde tomó una vía distinta, de más cercanía, que probablemente explique el hecho de que su popularidad en Sonora no se vio mermada significativamente después de la tragedia.

Para cerrar el punto, si alguno de mis lectores no está muy familiarizado con el concepto de responsabilidad política, es útil ver el caso reciente de Corea del Sur, cuyo Primer Ministro ofreció su renuncia como consecuencia de una tragedia en un transbordador. Es un caso un poco extremo, pero profundamente ejemplificativo. Desafortunadamente, ni los políticos, ni los funcionarios, ni los ciudadanos mexicanos estamos acostumbrados a afrontar y exigir este elemental concepto.

 

  1. Del estado del funcionamiento del Sistema Público de Guarderías: la calidad del servicio público es buena

El otro día tuve una discusión en twitter con Daniel Gershenson. La discusión comenzó porque Daniel criticó a Salma Hayek por dar una opinión positiva sobre los servicios de cuidado infantil en el país. Entre otras cosas, comentó que “Poco o nada ayuda q la ceguera deliberada -o la ignorancia- pretendan secuestrar la verdad de los hechos. Las guarderías en MX son 1 desastre” (el subrayado es mío). Yo no creo que haya datos para pensar que las guarderías en nuestro país sean un desastre.

¿Cómo lo sé? Bueno, porque tanto el IMSS como SEDESOL han encargado, a entes externos, diversos monitoreos en campo para verificar qué tanto se cumple su normatividad en los hechos, así como para levantar la opinión de las madres y padres beneficiarios, así como de los operadores de los servicios. En general, los ejercicios han detectado fallas graves sólo en casos aislados; que las normas en general se cumplen, y que los usuarios tienen una opinión muy buena de los servicios (arriba del 90% reportan estar satisfechos o muy satisfechos). No quisiera entrar a detalle en el tema (porque es muy amplio), pero sugiero a los interesados que consulten los siguientes documentos; no todos los encontré en la red, pero, dado que son documentos de carácter público, pueden ser solicitados a las instituciones correspondientes:

  • Referentes a las Guarderías del IMSS

Resultados de la Encuesta de Satisfacción a Usuarios de Guarderías (IMSS – Transparencia Mexicana, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013)

  • Referentes a las Estancias de SEDESOL:

Informe de Seguimiento Físico 2007, Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (SEDESOL, 2008)

Estudio de Supervisión de las Estancias Infantiles de la Red del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (CIDE-IMIFAP, 2009)

Monitoreo en Campo, Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, Informe Final (FLACSO México, 2009)

Estudio FODA y de supervisión externa del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (CIDE, 2010)

Comparative Analysis of International Child Care Programs: Benchmarking of Mexico’s Child Care Program to Support Working Mothers (World Bank, 2010)

Meta evaluación del Programa de Estancias Infantiles (CIDE, 2012)

Resultado de la encuesta aplicada a Responsables a nivel nacional (Investigaciones Sociales Asociadas S.A., 2007)

Desempeño del Programa Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (Investigaciones Sociales, Políticas y de Opinión, INVESPOP, 2008)

Estancias Infantiles: Resultados de la encuesta aplicada a Beneficiarias del Programa (EVAL-M, ISA, 2007)

Diagnóstico del funcionamiento de las capacitaciones otorgadas a responsables de estancias del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras (LEXIA, 2009)

Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras: Encuesta a Beneficiarias (Mercaei, 2008)

En donde no se sabe qué está pasando, y que nos debe preocupar mucho, es en las guarderías privadas. De acuerdo con mis estimaciones (con base en datos del Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas) hay 11,467 en todo el país. Eso es una verdadera caja negra en materia de calidad y seguridad, y constituye una potencial bomba de tiempo.

 

  1. De la imposibilidad de garantizar que no haya desgracias: debemos enfocarnos en reducir el riesgo

Como comenté más arriba, fui parte de un pequeño grupo que revisó la normatividad de las Estancias Infantiles de SEDESOL después de la desgracia de la Guardería ABC. La primera lección de esa experiencia fue que hay muy pocos expertos en seguridad de instalaciones en nuestro país. Batallamos muchísimo para encontrar alguien que realmente supiera del tema –y su experiencia no era específica en establecimientos de cuidado infantil. La segunda fue que, en el momento de la conflagración, había un vacío normativo: más allá de las normas aplicables a cada sistema público (IMSS, ISSSTE, SEDESOL) sólo había una NOM aplicable (la NOM-032-SSA3-2008, que por alguna razón no he podido encontrar en la red), que estaba vencida, y que en muchos subtemas contenía criterios menores que los previstos en las normas de cada sistema. Además, sólo aplicaba tangencialmente, puesto que estaba dirigida, si no mal recuerdo, a establecimientos que dieran servicio al menos a 100 personas. ¿Y qué reglas aplicaban a las guarderías privadas? Al parecer ninguna. Pero la lección tal vez más dura de entender me la dio uno de los pocos expertos en seguridad del país. Cuando le dije que la idea era asegurar que nunca se presentara un accidente grave, me contestó: no se puede asegurar que no se presentarán desgracias; lo que sí puede hacerse es reducir el riesgo de que ello pase y la magnitud de la desgracia, si ésta se presentara. Accidentes siempre habrá; pequeñas negligencias con grandes consecuencias siempre se darán. Además, me aclaró, las normas de seguridad se han ido preparando con base en la experiencia, analizando qué resultados negativos se han presentado en el pasado, identificando cuáles fueron sus causas, y pensando cómo controlar éstas. El riesgo nunca puede ser cero. Lo que tenemos que hacer es reducirlo.

Para cerrar el punto, cabe señalar que esta falencia normativa fue parcialmente corregida en Febrero del 2010, con la emisión de la NOM-032-SSA3-2010. Esta norma (ver el numeral 1) tiene por objeto “establecer las características y los requisitos mínimos que deben observarse en los Establecimientos o Espacios de los sectores público, social y privado que presten servicios de asistencia social a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad” (el subrayado es mío). De manera expresa incluye casas cuna, casas hogar, estancias infantiles y guarderías.

 

  1. De las falencias de la Ley de Guarderías: ¿quién es responsable de qué?

La Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo integral infantil implica muchos aciertos. Sin embargo, no quiero hoy tratar éstos; lo que me interesa es poner un reflector sobre sus falencias.

En concreto, creo que los malos entendidos detallados en los puntos anteriores se trasladaron a la Ley. Si uno revisa los artículos 21 fracción IV, 22 fracción V y 23 fracción IV, se encontrará con que la Federación, los Estados y los Municipios son responsables de “Verificar en su ámbito de competencia, que la prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio del interés superior de la niñez” (el subrayado es mío). El texto de esas fracciones es, literalmente, el mismo. ¿Cuáles son los respectivos “ámbitos de competencia”? Quién sabe… no se aclara. Además, los artículos 23 fracción XI y 24 fracción IX dicen que Estados y Municipios son responsables de “Vigilar el cumplimiento de esta Ley y demás disposiciones aplicables en su ámbito de competencia que se relacionen y deriven de la misma, por parte de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil”. La situación se repite en el tema de imposición de sanciones por incumplimiento. Si la querida lectora/lector no ha notado cuál es la falencia, procedo a identificarla puntualmente: cuando todos son responsables de algo, nadie se hace responsable. En mi consideración, la Ley debió señalar una sola instancia responsable de verificar/vigilar y sancionar: el Estado, o el Municipio, pero no ambos. En todo caso, se podría haber repartido la responsabilidad (por ejemplo, encomendar al Estado los centros de cuidado infantil que atienden a 100 niños o menos, y al Municipio el resto). Pero no se hizo. Estoy dispuesto a apostar que, en la mayoría de los municipios del país, ni el gobierno estatal ni los municipales se están haciendo cargo de supervisar adecuadamente las Guarderías y Estancias Infantiles; todo por una redacción vaga que pretendió responsabilizar a todos de todo.

 

  1. De la falta de justicia: la situación es inaceptable

No se puede hablar de la Guardería ABC sin señalar que está cabrón, no tiene madre, es inaceptable que a casi cinco años de la tragedia, no hayan terminado los procesos jurídicos correspondientes y se haya declarado culpables a quienes hayan sido responsables. No es posible que en México puedan morir 49 niños y haber sido heridos 76 más, sin que haya alguien en la cárcel. El Poder Judicial aportó mucho al caso, a través del involucramiento de la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, tanto los jueces a que fue asignado el asunto, como los funcionarios del Ejecutivo encargados de hacer la investigación y documentar con evidencia las acusaciones respectivas, nos han fallado de forma total y absolutamente inaceptable. Se me apachurra el corazón tan sólo de intentar, mentalmente, ponerme en los zapatos de los padres de los 49 chiquitos y chiquitas que murieron en la tragedia, y de los que fueron heridos y siguen enfrentando secuelas físicas y sicológicas. Me encabrona pensar que algo así pueda pasar en un país que, muy en ello, es miembro de la OCDE.

Supongo que algún lector podría preguntar por qué estoy diciendo esto ahora, en vez de haberlo dicho en 2011, cuando se estaba discutiendo la Ley. Adelanto mi respuesta: no lo publiqué, pero sí lo dije en privado a algunos de los actores políticos pertinentes y algunos de los activistas en la materia. Me detuvo un poco –como me preocupa ahora– pensar que el exponer razones técnicas para atemperar ánimos y focalizarlos en lo relevante, razonable y factible, fuera tomado como insensibilidad a la tragedia. Nada que ver. Mi solidaridad, sincera y honesta, con los padres de los niños afectados; mi simpatía para los activistas que, valientemente, se han involucrado en el tema. Si escribo hoy de la tragedia es porque creo que cuando se cometen errores colectivos hay que señalarlos, y enmendarlos. Espero, sinceramente, que estas reflexiones sirvan para repensar la situación y mejorar lo que la sociedad civil y el Estado Mexicano ha decidido hacer en la materia.

 

@marcolopezsilva

 

Lo que hacemos en Animal Político requiere de periodistas profesionales, trabajo en equipo, mantener diálogo con los lectores y algo muy importante: independencia. Tú puedes ayudarnos a seguir. Sé parte del equipo. Suscríbete a Animal Político, recibe beneficios y apoya el periodismo libre.

#YoSoyAnimal
Comparte
close
¡Muchas gracias!

Estamos procesando tu membresía, por favor sé paciente, este proceso puede tomar hasta dos minutos.

No cierres esta ventana.