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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
La complejidad de la plusvalía
¿Cuál es el problema con la recuperación de plusvalía y, en específico, con el reciente intento de clarificarlas en la propuesta de Constitución de la Ciudad de México?
Por Marco A. López Silva
20 de diciembre, 2016
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De acuerdo con este documento del Lincoln Institute for Land Policy, cuya lectura recomiendo, la captura o recuperación de plusvalías es la noción de “movilizar, en beneficio de la colectividad, parte o la totalidad de los incrementos de valor del suelo (ganancias inmerecidas o plusvalías), generadas por acciones ajenas al propietario, tales como las inversiones públicas en infraestructura o los cambios de normas y regulaciones administrativas”. La idea general descansa de dos conceptos básicos. Por una parte, la sociedad, a través de organismos públicos, con frecuencia realiza inversiones que generan valor para la comunidad pero también – de forma muy puntual y concentrada – en ciertos predios privados, beneficiando por tanto a sus propietarios. Por otra parte, el desarrollo inmobiliario está siempre regido por ciertas normas que limitan lo que los propietarios pueden edificar, o el uso que pueden dar, a sus predios; los cambios de dichas normas pueden incrementar de forma sustancial el atractivo de los inmuebles y por tanto, su valor de mercado.

Por ejemplo: si la Delegación Cuauhtémoc remodela Paseo de la Reforma, o el Ayuntamiento de Chilpancingo lleva infraestructura de agua y drenaje a 100 metros de un predio que anteriormente tenía conexiones a kilómetros de distancia, es probable que el valor de los predios correspondientes suba. Si un predio en una zona con alta demanda (pensemos, en la colonia Condesa de la Ciudad de México) tenía autorización de uso habitacional, y de pronto es sujeto de un cambio normativo que le permite ser usado como hotel, probablemente subirá de valor, porque los potenciales retornos financieros del segundo uso son típicamente mucho mayores, y probablemente existan muchos interesados en utilizar el predio en ese sentido. Si las normas urbanas de pronto cambian y en un predio en que se podían construir cinco niveles ahora se permiten 10, su potencial de generación de ingresos sube, y probablemente suba su valor comercial. La teoría de la recuperación de plusvalías dice que, en estos casos, es razonable pedir que los propietarios de los inmuebles que mayor beneficio percibieron, regresen a la sociedad una parte de –o todo– dicho beneficio.

Existen distintos métodos o herramientas de recuperación de plusvalías. La mayor parte de ellos ya existen y son usualmente utilizados en todo el país, incluida la Ciudad de México. Algunas de estas herramientas son:

  • Las exacciones, o aportaciones urbanísticas. Se trata de contribuciones en dinero o especie que un propietario debe realizar – normalmente al gobierno municipal – como prerrequisito para obtener una autorización de fraccionamiento o construcción. Las leyes de desarrollo urbano y vivienda de todos los estados del país ya prevén que, si el propietario de un predio desea desarrollar un proyecto de cierta importancia, debe entregar parte del suelo habilitado para la instalación de áreas verdes o de equipamiento urbano (como pueden ser escuelas u hospitales). Normalmente se señala un cierto porcentaje del área “vendible” como donación requerida. Algunos estados –como Baja California– requieren incluso que el desarrollador construya y entregue edificaciones completas, además del terreno habilitado. Las exacciones aprovechan el desarrollo inmobiliario privado para generar espacio y equipamiento público a precios razonables.
  • Las contrapartidas por derechos de desarrollo. Se basan en la distinción entre el derecho a la propiedad y el derecho al desarrollo de predios –una recomendación que este estudio que dirigí hace un par de años sostiene como deseable. Y es que la posesión de un predio por parte de un individuo no tiene efectos sobre el resto de los integrantes de la sociedad –su desarrollo sí, puesto a que puede derivar en multitud de efectos directos o indirectos, positivos o negativos. No conozco casos concretos de gobiernos locales mexicanos que hoy exijan contrapartidas que correspondan, estrictamente, a derechos de desarrollo.
  • El impuesto a la propiedad, o predial. El predial se cobra multiplicando una tasa por el valor catastral. El valor catastral debe, en teoría, reflejar el valor comercial de los inmuebles. Si una Delegación hace una inversión que aumenta el valor comercial de inmuebles en la zona, y mantiene sus valores catastrales cercanos al valor comercial, por vía del predial debería poder recuperar gradualmente (a lo largo de varios años) una parte sustancial de la primera. Un tipo especial de impuesto predial es el impuesto a la tierra, que pretende separar el valor de ésta de las construcciones.
  • Contribución para mejoras. Se trata de cargos que se realizan para ayudar a sufragar (o pagar totalmente) una obra o servicio que afectará de forma positiva y pronunciada el valor de los inmuebles de cierta zona. Cuando la Delegación Miguel Hidalgo propuso remodelar la Avenida Presidente Masaryk y pidió para ello la contribución de los propietarios de inmuebles de la zona, buscaba justo una contribución para mejoras.
  • Contraprestación por derechos adicionales. En ocasiones, puede ser muy conveniente para un gobierno local autorizar un desarrollo más intensivo de ciertas zonas (por ejemplo: autorizar más niveles de construcción de lo normal, en un área donde existe capacidad instalada sobrante de servicios urbanos) y ello puede coincidir con los intereses del propietario del predio. El gobierno local puede pedir una contraprestación a cambio de autorizar la modificación.

Los anteriores ejemplos implican beneficios sociales, públicos y privados importantes. Entonces, ¿cuál es el problema con la recuperación de plusvalías y, en específico, con el reciente intento de clarificarlas en la propuesta de Constitución de la Ciudad de México? ¿Por qué la opinión al respecto se separó muy pronto en dos bandos: por un lado, especialistas en urbanismo y opinadores que apoyan el concepto técnico de captura de plusvalías y por el otro, una gran parte de la clase media y la oposición en la ciudad, que vieron en el asunto un intento expropiatorio?

Considero que no hay uno, sino varios problemas de relevancia. El primer gran problema es que la redacción propuesta por los redactores coincide con –y de hecho habilitaba– una interpretación extrema del concepto de recuperación de plusvalías. La propuesta decía: “Los incrementos en el valor del suelo derivados del proceso de urbanización se considerarán parte de la riqueza pública de la ciudad. La ley regulará su aprovechamiento para restaurar los ecosistemas y las zonas degradadas de la ciudad”. Note usted que no se hacía referencia a “incrementos derivados de inversiones públicas o cambios normativos”, sino de aumentos “derivados del proceso de urbanización”, que es un concepto mucho más amplio.

Pues bien: como lo señala el documento del Lincoln Institute antes referido, siempre ha existido cierta corriente de opinión que considera que toda plusvalía es de origen eminentemente social/público, y por tanto debe ser entregada al Estado. Esa posición decide ignorar el funcionamiento básico de las economías de mercado, en que el valor de los bienes y servicios está determinado por la interacción entre demanda y oferta; por su escasez relativa.

Imaginemos que usted adquiere un predio en una zona inicialmente deprimida (digamos, la colonia San Rafael, en la Ciudad de México) y que esa zona gana atractivo con el tiempo, gracias a su ubicación céntrica, sin que medie mayor inversión pública -¿consideraría razonable tener que ceder el incremento en el valor de esa inversión, a la Delegación correspondiente? ¿Qué tal si hay un crecimiento poblacional al que la oferta de vivienda no puede seguir el paso, provocando que su casa suba de valor? Hay analistas que, en ambos casos, dirían que, en efecto, esa plusvalía debe entregarse al Estado, por haberse generado de “acciones ajenas al propietario”. Se trata de una posición extrema, que generalmente también descalifica a las inversiones financieras como “riqueza inmerecida”. Buena parte de los analistas que han opinado en las últimas semanas han atribuido el desaguisado a una redacción desafortunada –me parece ingenuo. La redacción antes citada es la clara expresión de una posición ideológica extrema que, probablemente, sus autores no sospecharon resultaría tan impopular. Por supuesto, no la comparto: tan equivocado está quien sostiene que toda plusvalía es privada, como quien argumenta que siempre tiene origen social-público.

Una segunda complicación del tema –vinculada con la anterior– es que la inversión pública y los cambios en las normas no inciden de forma directa en el valor de los inmuebles –su efecto está mediado por oferta y demanda. Ello implica que es perfectamente factible que una inversión pública, por muy cuantiosa y bien intencionada que sea, no resulte en un incremento en el valor de los predios vecinos. De hecho, es perfectamente factible que termine deprimiendo el valor de los inmuebles cercanos. Aporto un ejemplo: en décadas recientes se han observado disminuciones en el valor de predios habitacionales cuando en su cercanía se instalan estaciones del Metro. La siguiente gráfica, preparada por Intelimétrica –una compañía de inteligencia de bienes raíces de la que soy accionista– muestra en una “gráfica de calor” los precios en renta por metro cuadrado para la zona de Polanco, en la Ciudad de México. A mayor valor, más oscura la coloración. Note usted cómo las cuadras al norte de la estación Polanco de la Línea 7 del Metro (indicada con un círculo rojo) tienen precios promedio notoriamente menores que otras de la misma zona. Es muy probable –y ello coincide con información anecdótica de la época– que al instalar esa estación el gobierno de la Ciudad haya deteriorado el valor de los departamentos de la zona aledaña.

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La misma situación se repite en otras áreas de la ciudad (el círculo verde corresponde a la Estación San Joaquín, de la misma Línea). La explicación de este fenómeno seguramente está en las preferencias personales del lado de la demanda: en general, la gente considera conveniente tener una estación del Metro a tres cuadras de su casa, pero no justo enfrente, donde la conveniencia del acceso al transporte público se vería contrapunteada por una mayor circulación de personas, presencia de comercio informal, acumulación de basura, etc. Lo mismo sucede con las escuelas. Por otro lado: el efecto no tiene por qué ser estable en el tiempo. Es factible que lo que el mercado considera indeseable en una época, sea considerable muy deseable décadas después.

En tercer lugar, en ocasiones no es sencillo diferenciar entre origen público o privado de las inversiones. Al observar las argumentaciones de algunos expertos en materia urbana, relativos a la controversia que nos ocupa, pareciera haber consenso en considerar que los desarrolladores inmobiliarios mexicanos han aprovechado cuantiosas inversiones públicas en infraestructura, sin hacer una debida retribución. En realidad, en muchas ciudades del país la situación ha sido diametralmente opuesta. Durante el boom de vivienda observado entre 2005 y 2011, un gran número de operadores de agua potable y drenaje del país hicieron uso del concepto de derechos de conexión y obras de cabeza para financiar la expansión de la infraestructura correspondiente.

El primero corresponde a un cargo en monetario, calculado por vivienda construida o por metro cúbico de agua demandado, a cambio de la posibilidad de conectar la red de un edificio o fraccionamiento a la red existente. El segundo originalmente correspondía al pago (o provisión directa) de las obras necesarias para conectar físicamente un predio hasta el punto más cercano de la infraestructura existente; no pocas administraciones municipales decidieron ampliar el concepto para incluir las obras “de toma” (digamos, un pozo de extracción de agua).

Dejando de lado la vivienda de corte económico –cuya adquisición recibió subsidios públicos ligados al bajo nivel de ingresos de los hogares– los desarrollos de vivienda destinados al resto de los estratos socioeconómicos fueron financiados casi enteramente con recursos privados. Eso incluye tanto el financiamiento puente (para la construcción, que hace décadas proviene exclusivamente de la banca privada) como el hipotecario (que, si se piensa en Infonavit, implica recursos privados, pues el fondo de vivienda que el instituto administra está constituido por cuentas personales de sus derechohabientes). De hecho, un estudio elaborado por McKinsey para el Infonavit en 2011 estimó que cada peso invertido en vivienda debiera estar acompañado de 67 centavos en inversión en infraestructura, de los cuales los gobiernos locales sólo estaban ejerciendo, efectivamente, 12. Dicho de otra forma: en no pocos casos, lo que “desde fuera” pareciera corresponder a inversión del sector público, es en realidad provisto por grupos privados bien delimitados.

En cuarto sitio, y de forma contraria a lo que algunos políticos y opinadores parecen pensar, no es posible garantizar “por ley” que un impuesto sea absorbido por el margen del desarrollador y no por el comprador final (sin importar si el impuesto se llama así, o si se le titula “derecho” o “contribución”). La incidencia de un impuesto no depende de lo que digan las normas que establecen las características de los impuestos, sino de la elasticidad relativa entre demanda y oferta. Simplificando un poco: si los desarrolladores tienen sustancialmente más opciones y flexibilidad que los posibles compradores, los primeros tendrán capacidad de transmitir a los segundos cualquier impuesto que se les imponga.

Además de la complejidad conceptual del tema, hay una serie de factores técnico-operativo-logísticos que complican un manejo preciso, transparente y que se perciba justo de la captura de plusvalías, en particular cuando éstas son evaluadas ex post (es decir, después de efectuadas las inversiones públicas). El primer factor de este tipo (y quinto en orden consecutivo) es la existencia del impuesto predial, que, como ya se dijo, es un tipo de captura de plusvalía.

Me temo que el gran interés que algunos gobiernos locales muestran por explorar nuevas herramientas en la materia deriva de una falta de voluntad política por utilizar de forma más efectiva el impuesto predial. Desafortunadamente, no muchos municipios mexicanos han estado dispuestos a realizar las inversiones tecnológicas necesarias para contar con los datos suficientes para mantener actualizados sus valores catastrales, y menos han estado dispuestos a pagar el costo político de cobrar el impuesto, a todos los contribuyentes, de forma consistente. De hecho, México es el país miembro de la OCDE con menor recaudación por impuestos a la propiedad –muy por debajo de Chile, y no hablemos de Estados Unidos o el Reino Unido.

PredialOCDE

 

Adicionalmente, y como resulta intuitivo, la utilización de herramientas complementarias al predial requiere de mucho cuidado para no ocasionar situaciones que impliquen una doble tributación.

El sexto problema que identifico es que estimar ex post, con precisión suficiente, la fracción de un aumento en el valor de un inmueble específico que corresponde al efecto de una inversión específica, es técnicamente demandante y está muy lejos de la capacidad instalada de cualquier municipio mexicano.

La empresa a que hice referencia anteriormente ha construido bases de datos, algoritmos y técnicas econométricas que le permiten estimar con un error de aproximadamente el 3.5 % el valor comercial de viviendas de distintos tipos –alrededor de un tercio del error típico de los valuadores profesionales. La base de datos referida incluye un vector completo de características como la ubicación, el número de cuartos, baños, estacionamientos, cercanía a escuelas, hospitales, condiciones de seguridad y demás. El trabajo que esta empresa ha realizado con múltiples gobiernos e instituciones públicas y privadas hasta la fecha, deja claro que los municipios simplemente no cuentan (hoy) con los datos “crudos” requeridos; que tardarían muchos años en obtenerlos y aún más en desarrollar las capacidades humanas y de infraestructura tecnológica para efectuar análisis que estimen con precisión suficiente el peso de un factor, aislado del resto.

Por último, considero indeseable privilegiar mecanismos ex post sobre herramientas que descansan en la concertación ex ante.

Dialogar con grupos de vecinos, convencerlos de la deseabilidad de una inversión y de la necesidad de que aporten para ella es siempre más complejo –política, no técnicamente– que realizar la inversión y después tratar de estimar cuál es el impacto que ésta tuvo sobre el valor de los inmuebles. Ello le quedó muy claro a la Delegación Miguel Hidalgo con el rechazo de los propietarios habitacionales a contribuir a la remodelación de Masaryk. En anteriores colaboraciones he manifestado mi preocupación por el continuo desprecio de nuestras autoridades locales a tomar en cuenta la opinión pública al decidir sobre el espacio y las inversiones públicas. Dar a las autoridades la facultad para realizar inversiones y después intentar recuperarlas con base en estudios técnicos que no están en condiciones de producir –ni contratar– es una receta para el desastre.

Como especialista, probablemente no haya nada más lejano a mi convicción que estar en contra del concepto de recuperación de plusvalías. De hecho, en anteriores colaboraciones he manifestado que la vivienda debería dejar de considerarse un instrumento de inversión y ser conceptualizada como un bien de consumo –una posición que, probablemente, buena parte de los analistas considerarían radical. Sin embargo, me parece que la manera en que el tema fue planteado dentro de la propuesta de Constitución de la Ciudad de México estaba irremediablemente destinada al fracaso; contribuyó a la creación de una percepción social negativa sobre herramientas que pueden ser muy beneficiosas y fue, por esa razón, irresponsable. No comparto dirigir las críticas a la ciudadanía en función de su supuesta desinformación: es función de los especialistas y los políticos plantear propuestas adecuadas, y eso incluye tanto los aspectos técnicos, como los formales y comunicacionales.

En este contexto, sugeriría lo siguiente:

  • En futuros intentos de clarificar las normas en la materia (y como lo señalan Salvador Medina y Mónica Tapia en este artículo) recomiendo a los legisladores ser muy precisos en la redacción del concepto, haciendo referencia a la recuperación de inversiones públicas que resultan en aumentos en el valor de inmuebles, y no a “incrementos en el valor derivados del proceso de urbanización”. El segundo concepto es muy distinto, ya que engloba casi cualquier factor explicativo de las plusvalías, incluidos los esfuerzos primordialmente privados. Una norma que, a simple vista, se presta a interpretaciones extremas, no es apropiada.
  • Promover mucha mayor eficiencia y eficacia en la recaudación del impuesto predial. Si los municipios urbanos del país pretenden estar en condiciones de atender las necesidades de sus ciudadanos, en un contexto de astringencia de recursos federales, tendrán que mejorar muy sustancialmente la recaudación local. La base de un federalismo efectivo –como el que observamos en Estados Unidos– es la recaudación local. Ello requiere, necesariamente, de hacer inversiones en infraestructura tecnológica y de recursos humanos capacitados para acercar los valores catastrales a los comerciales, así como para mantenerlos actualizados. También requerirá de capacidad de ejecución suficiente para traducir rápidamente en inversión física visible los aumentos en recaudación correspondientes, evitando una situación en que la ciudadanía no observe resultados adecuados para su mayor esfuerzo fiscal. La (reciente) posibilidad de presentarse a reelección debería contribuir a un mejor clima político para ello.
  • En el caso de inversiones públicas con efecto probable en predios localizados, privilegiar el uso de las herramientas que descansan en concertación ex ante.
  • Sólo una vez alcanzado lo anterior, experimentar con opciones de captura de valor que requieran una evaluación ex post de los efectos de inversiones específicas.

 

@marcolopezsilva

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