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La cuadratura del círculo
Por Marco A. López Silva
Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus ... Ingeniero; maestro en y analista de políticas públicas. Miembro de Fundación IDEA, aunque sus opiniones son personalísimas. Sonorense y chilango, y viceversa. Hace tiempo entendió que todos tenemos ideología; que no podemos evitar usarla como filtro de la realidad, y que por lo mismo, es importante formar la ideología poniendo atención a la evidencia. Suele meterse en discusiones eternas en Twitter. Síguelo en @marcolopezsilva (Leer más)
Subsidios del demonio
Por Marco A. López Silva
2 de diciembre, 2011
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De acuerdo con la teoría neoclásica de la economía, el precio de un bien o servicio está determinado por la interacción entre oferta y demanda. Si algo tiene mucha demanda para un determinado nivel de oferta, el precio será alto. El nivel de oferta (la cantidad que un productor está dispuesto a producir y el precio al que está dispuesto a vender) está influenciado por los costos de producción; sin embargo, el precio de mercado del producto sigue dependiendo, en parte, de qué tanta demanda tiene éste. Es perfectamente posible producir un bien cuyo costo de producción exceda el precio de mercado: pensemos, por ejemplo, en construir una mansión con acabados de lujo (una casa típica de las Lomas de Chapultepec) en una colonia de nivel socioeconómico bajo (digamos, alguna de Netzahualcóyotl). Seguramente no podríamos recuperar la inversión – ya no hablemos de tener una ganancia – porque habría muy pocas personas interesadas en comprarla.

Pues bien. Un subsidio es una aportación que reduce el precio de venta de un bien o servicio por debajo del precio que fijaría el mercado. El subsidio puede consistir en recursos que el gobierno entrega al productor, a efectos de reducir el precio. En otros casos, el bien es producido por una empresa pública que decide los precios por comité, y éstos terminan siendo menores a los que se tendrían en un sistema normal de mercado con competencia. Tal es el caso de la gasolina en México: se ofrece a un precio menor al que obtendría PEMEX si la vendiera en otros países, y eso termina ocasionando una “pérdida de ingresos” (el “subsidio a la gasolina”) que alcanza los $170 mil millones al año.

Existe cierta posición ideológica que se opone terminantemente al otorgamiento de subsidios. Las opiniones de Sergio Sarmiento, por ejemplo, son con frecuencia en este sentido – véase su editorial titulado “Puras promesas” en la edición del 29/Jun/2011 en Reforma. Quienes se ubican en esta postura defienden un punto sencillo: los subsidios causan “distorsiones” en el mercado: dado el precio relativamente bajo del bien, se termina comprando una cantidad mucho más alta del producto, que la que se hubiera adquirido en ausencia del subsidio.

Lo que estos críticos no toman en cuenta es que puede ser socialmente óptimo elevar el número de personas que compran algunos bienes. Cuando un productor y un comprador interactúan en privado, ambos toman en cuenta sólo sus necesidades y costos privados. Pero puede existir lo que los economistas denominan “externalidades positivas” – beneficios percibidos por personas distintas del comprador. Pensemos en una vacuna contra la poliomielitis, por ejemplo. Si yo la compro en lo privado y me la aplico, quedo protegido. Pero el hecho de que yo ya no pueda contagiarme de poliomielitis significa que la gente con la que interactúo – mis familiares, mis compañeros de trabajo, la gente que viaja conmigo en el metro – se enfrenta a una probabilidad menor de contagio. Luego entonces, es una buena idea que el gobierno procure que las vacunas sean lo más baratas posible. De hecho, en el caso de muchas enfermedades se toma una decisión más extrema que subsidiar: el gobierno compra las vacunas necesarias para todos – reduciendo el precio con su poder de compra – y luego hace obligatoria su aplicación a toda la población.

Es así que, para juzgar sobre la “bondad” de un subsidio hay que poner atención en al menos dos cosas. La primera es el objeto del subsidio – ¿existe algún beneficio social que se derive del hecho de que se produzca y consuma una cantidad mayor de un determinado producto? La segunda es relativa al mecanismo de funcionamiento del subsidio – ¿otorgarlo por un medio X realmente provoca la situación deseada?

Precisamente, hace unos meses, mis compañeros y amigos Raúl Abreu, Alberto Saracho, Agustín Paulín y yours truly  ganamos un concurso que nos dio la oportunidad de evaluar un programa de subsidios. Recibimos apoyo (¿un subsidio?) del Banco Interamericano de Desarrollo para hacer un análisis sobre la política de vivienda mexicana. Como parte del estudio, decidimos evaluar el programa “Esta es Tu Casa”, operado por la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI).

“Esta es Tu Casa” (pueden encontrar sus Reglas de Operación aquí) entrega apoyos “al frente” a personas de bajos ingresos (hasta 2.6 veces el salario mínimo) que son sujetos de crédito hipotecario de instituciones como INFONAVIT o FOVISSSTE, pero que, dado su bajo salario, pueden recibir un monto de crédito que no alcanza para adquirir una vivienda básica.  El apoyo, que puede ser hasta de unos $60 mil, funciona como un complemento (o sustituto) del enganche. La vivienda que el solicitante desee adquirir debe cumplir con ciertas condiciones, como no exceder cierto precio, contar con todos los servicios básicos y con ciertas eco-tecnologías (focos ahorradores, por ejemplo).

Evaluar el funcionamiento del programa nos resultaba interesante por varias razones. La primera es que el sector de la vivienda parece gozar de una posición privilegiada en la mente de los políticos y diseñadores de programas, por lo cual es común que reciba subsidios – no sólo en México, sino en todo el mundo. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), por ejemplo, señala que “Promover el desarrollo de los sectores de construcción y vivienda es un elemento esencial de la estrategia de la presente administración”. Diversos políticos  e investigadores, en México y otros países, afirman que una vivienda “digna” (whatever that means… asumamos que se refieren a “vivienda de calidad”) permite a las familias incrementar sus capacidades y por tanto incrementar su riqueza, en beneficio de sus integrantes actuales y futuros (ver, por ejemplo, los considerandos del Programa Nacional de Vivienda 2008-2012 (PNV) o bien el paper Boehm & Schlottmann, “Wealth Accumulation and Homeownership: Evidence for Low-Income Households”, 2004). También se dice que la propiedad de una vivienda promueve el sentido de pertenencia a una comunidad y la participación ciudadana. Además, es común que se afirme que la construcción de vivienda es un motor importante de la economía – tanto el PND como el PNV señalan tal cosa.

La segunda razón es que, en teoría, dar acceso a un crédito hipotecario a personas con bajos ingresos puede implicar riesgos financieros. Esto es porque las personas con bajos ingresos tienen menor estabilidad laboral que los más ricos. Si uno analiza la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, por ejemplo, encuentra que sólo el 4% de las personas que ganan hasta un salario mínimo tienen un contrato de trabajo escrito; este porcentaje va subiendo junto con el salario y llega al 60% para las personas que ganan 5 salarios mínimos o más. Entre los primeros, el 61% tiene un contrato con duración indefinida, mientras que entre los segundos el dato sube al 89%. Si se observa a los trabajadores con ingresos de hasta un salario mínimo, resulta que el 68% han trabajado de forma continua con el mismo empleador, en comparación con el 88% de los que ganan al menos 5. Esto se traduce en diferentes comportamientos de pago: generalmente, las personas con menores ingresos presentan retrasos más frecuentes en sus pagos, que las de mayores ingresos. En el caso específico del INFONAVIT, los trabajadores que ganan menos de 2 salarios mínimos presentan una tasa de cartera vencida de casi 7%, mientras que los que ganan 11 o más apenas rebasan un nivel de 1%.

Hay un dato adicional: en general, el INFONAVIT hace una especie de “subsidio cruzado”: otorga tasas de interés más bajas a los trabajadores de menor salario, y mayores a las de ingresos más altos. Si resultara que “Esta es Tu Casa” permite al Instituto otorgar más créditos a trabajadores de menores recursos y estos empeoran su comportamiento de pago al haber recibir un subsidio, el Instituto tendría que hacer previsiones financieras (de riesgo) adicionales.

La evaluación no hubiera sido posible sin la participación de INFONAVIT: el Instituto nos prestó una base de datos enorme  (420 mil observaciones) conteniendo datos anonimizados de acreditados que adquirieron sus viviendas entre 2007 y 2009. Los datos incluían información socioeconómica (por ejemplo, edad y salario); información de crédito (tasa de interés, monto del préstamo), características de la vivienda (ubicación general, metros cuadrados de construcción, número de baños y recámaras, etc) y el comportamiento de pago de cada persona.

Estos datos nos permitieron poner a prueba varias hipótesis y “escuelas de pensamiento” relativas a la bondad (¿o “maldad”?) de otorgar subsidios a la adquisición de vivienda. Mientras desarrollábamos la investigación, platicamos con varias personas relacionadas a la industria y les pedimos que nos contestaran una pregunta: si una persona recibe un subsidio, ¿será mejor o peor pagadora que otro individuo en condiciones comparables que no lo recibe? Algunos opinaron que las personas que recibían subsidios seguramente pagarían mejor que las que no recibían subsidios, ya que su carga financiera (el tamaño de sus pagos mensuales) sería menor. Otras nos decían que seguramente pagarían peor, ya que quien recibe un bien “regalado” tiene menor cuidado con él que quien lo paga completo con el sudor de su trabajo. Algún otro hizo el mismo argumento pero lo puso en términos más económicos: si dos personas se encuentran en dificultades financieras (por haber perdido su trabajo, por ejemplo) seguramente la que no recibió subsidio dará prioridad a pagar el crédito de su casa, porque pierde más dinero “de su bolsillo” que el que sí recibió subsidio. Otros decían: es irrelevante de dónde salió el dinero para comprar la casa: ambas personas pierden lo mismo, así que deberían pagar igual. Otro más nos planteó una cuestión adicional: no sé si pagarán mejor o peor – nos dijo – pero seguramente el subsidio se lo termina quedando el desarrollador, dándole al trabajador una casa más chica (o en general, de menor calidad) que si no recibiera subsidio, porque es un “comprador cautivo” (sin subsidio no puede comprar nada).

¿Qué creen que encontramos? Cuando comparamos grupos de acreditados similares (del mismo nivel de ingresos, edad, etc) observamos que los que recibieron subsidio se tardan más – aproximadamente 1.7 meses adicionales – en presentar su primer retraso en pago. Además, el número de meses promedio en que se retrasaron a lo largo del período de análisis fue ligeramente menor (en aproximadamente 1.8 puntos porcentuales). En otras palabras: las personas que recibieron subsidios pagaron mejor que las que no lo recibieron.

¿Y qué pasó con los desarrolladores abusivos? Lo que encontramos fue que las personas que recibieron subsidio y las que no lo recibieron compraron viviendas muy similares. No parece haber un efecto discriminatorio en contra de los primeros.

En fin. Este parece ser un ejemplo de un programa de subsidios que funciona en cumplir uno de sus objetivos específicos: las personas de menores ingresos tienen un mayor acceso a vivienda gracias a los apoyos recibidos. Además, no generan con ello implicaciones financieras negativas para el emisor de crédito. ¿Se traducirá lo anterior, a su vez, en un mayor sentido de pertenencia social, mayor participación ciudadana, o mayores capacidades en las familias adquirientes? Eso no lo sé. Los datos que tenemos no nos permiten evaluarlo.  Por otro lado, teniendo en cuenta que los índices de deshabitación parecen estar aumentando, tal vez haya que ajustar el número de subsidios que se otorgan a la adquisición de vivienda, así como los requisitos y criterios para el otorgamiento de créditos. Pero esa es otra historia – importante, pero distinta.

Hay muchos otros casos de programas de subsidio que han funcionado bien. Por ejemplo, hoy el salmón ya no es un producto de lujo; las clases medias pueden consumirlo todo el año gracias al éxito de Chile en su producción… que fue apoyada fuertemente y durante muchos años por la Fundación Chile. Esta iniciativa público-privada adquirió empresas del sector e invirtió cuantiosos recursos públicos en desarrollar técnicas para mejorar la productividad del cultivo de salmón; después transfirió el conocimiento a toda la industria, impulsando su éxito a nivel mundial (ver la historia acá).

Otro ejemplo es el U.S. Small Business Investment Company, programa creado por el Congreso estadounidense para ayudar a las pequeñas empresas a conseguir el capital necesario para trabajar y expandirse, en un contexto en que el mercado privado (bancos e inversionistas) no siempre está dispuesto a arriesgar sus fondos en buenas ideas. Muchas empresas estadounidenses hoy líderes en sus mercados recibieron financiamiento del SBIC en sus etapas iniciales, incluyendo a Intel, Apple, Whole Foods y Federal Express.

Y bueno… por supuesto que existen subsidios del demonio. Probablemente buena parte de los programas en México lo sean. Los apoyos de PROCAMPO, por ejemplo, no han logrado aumentar la productividad en el medio rural y son altamente regresivos. Si yo fuera el Presidente o el Congreso, dejaría de financiar ese programa. Pero asumir que todo subsidio es negativo es simplemente un dogma. Y los dogmas, estimado lector… ésos sí son del demonio.

 

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