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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Achaques de una malograda descentralización educativa: la problemática de la nómina magisterial y el censo
Miles de irregularidades han salido a la luz pública a raíz del CENSO del INEGI, entre ellas, individuos que mantienen sus plazas docentes a pesar de estar comisionados o con licencia, o que están jubilados o pensionados. Y aún así tenemos estados, como Sonora, que se niegan a aceptar los hechos, y un Congreso al que no le interesa llamar a los responsables a cuentas.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
9 de mayo, 2014
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Por: Marco Antonio Fernández Martínez (@marco_fdezm)

En pleno siglo XXI, en México aún no sabemos cuántos maestros y trabajadores administrativos laboran en las escuelas pre-primarias, primarias y secundarias públicas. Esto a pesar de que recientemente el Estado mexicano decidió invertir 740 millones de pesos para levantar un censo educativo y así contar con estadísticas confiables tanto de la nómina educativa, de la matrícula, como del estado que guarda la infraestructura educativa.

La imposibilidad de contar con esta información tiene sus orígenes en una mala descentralización educativa que se diseñó en 1992 mediante la reforma impulsada por el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari. La medida reflejó una esquizofrenia político-jurídico-administrativa de la autoridad federal en su momento. Por un lado, se buscaba hacer responsables a las autoridades subnacionales de la educación en sus estados y se reconocía la incapacidad federal para atender de forma diferenciada las necesidades educativas a lo largo de la geografía nacional. Por ello se les transfirió a los estados la administración de los servicios educativos de educación básica (pre-primaria, primaria y secundaria) y normal. Por el otro, la autoridad federal desde entonces se ha negado a renunciar al control en actividades clave del sistema educativo bajo el argumento de que con ello se garantiza estándares comunes que deben caracterizar a la educación en el país. Por tanto, la SEP ha sido la encargada hasta ahora de la evaluación docente, de fijar los planes de estudio, autorizar los libros de texto.

La reciente reforma educativa consolida la obsesión por mantener el control central y lamentablemente, como he argumentado en otro momento, erosiona los incentivos de responsabilidad y rendición de cuentas por parte de las autoridades educativas estatales de lo que ocurre en sus sistemas educativos. La reforma distribuye facultades centralizadoras entre la SEP y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) y erosiona aún más la posibilidad de que las autoridades estatales rindan verdaderamente cuentas de la administración y calidad de la educación que se brinda en las aulas de sus entidades.

En este contexto de descentralización parcial y mal implementada, las autoridades de estos dos niveles de gobierno no compartieron información fehaciente sobre las estadísticas básicas del sistema educativo.

De entrada no se estableció un registro confiable del número de maestros y administrativos. Las autoridades estatales no han tenido hasta ahora los incentivos institucionales para proporcionar información verdadera en esta materia. En primer lugar las plazas han sido tradicionalmente utilizadas como moneda de cambio para lograr favores del sindicato magisterial y evitar la ira de sus protestas. En segundo lugar, el financiamiento mediante el cual se han pagado las denominadas “plazas federalizadas”, es decir, del personal que estaba en manos del gobierno federal y que se transfirieron a los estados en 1992, se hizo mediante transferencias federales a través del denominado FAEB (Fondo de Aportaciones a la Educación Básica). La distribución de estos recursos se hizo en un principio con base, entre otros criterios, en el registro de escuelas y plantilla de personal que se transfirieron a los estados. Posteriormente se decidió modificar los criterios de distribución y se incluyó la matrícula. En ambos casos los estados tenían incentivos a proporcionar información inadecuada, pues buscaban inflar estas cifras y así recibir mayores recursos. La federación entendía esto pero tanto por criterios políticos –producto también de las presiones de las marchas y demás acciones disruptivas del magisterio- como por la incapacidad de tener los instrumentos para poder allegarse información confiable desde las entidades federativas, la SEP terminó por permitir imprecisiones sistemáticas en la matrícula y en la información de la nómina magisterial.

El censo educativo busca atajar esta problemática y brindar información confiable tanto del número de alumnos como de maestros, sus principales características, así como del estado que guarda la infraestructura de educación básica en el país. Debido a la corrupción al interior del sistema educativo, en donde muchos de los directores y supervisores contribuyeron en su momento a otorgar la información incorrecta mencionada, era preciso generar una fuente de información externa sobre estas estadísticas educativas. De ahí, que en la integración del Sistema de Información y Gestión Educativa que se establece en el nuevo marco jurídico producto de la recién aprobada reforma educativa, se decidió que el INEGI tendría que ser la autoridad que cooperara con las autoridades educativas federal y estatales para integrar un registro confiable en esta materia. La expectativa es que este censo sirva como la plataforma que brinde los datos necesarios para una mejor operación del sistema educativo nacional.

El 31 de marzo el INEGI y la SEP presentaron los principales resultados de este ejercicio. Mucha tinta se ha dedicado a los principales hallazgos tanto en las características del personal como de la infraestructura educativa que arroja el censo. Miles de irregularidades han salido a la luz entre individuos que mantienen sus plazas docentes a pesar de estar comisionados o con licencia, o que están jubilados o pensionados. Sabemos también que hay personas que han renunciado, pero de alguna manera han logrado mantener su posición docente. Peor aún es el caso de los muertos con plazas y los vivales que cobran a sus costillas.

En el mar de este desastre del manejo del personal educativo es preciso señalar que una de las lecciones que evidencian la implementación y resultados del censo es la tenacidad de los intereses organizados al interior del sistema educativo por mantener un status quo que privilegie la corrupción y el dispendio de los recursos. A la fecha desconocemos con precisión el número total de la planta docente y administrativa en educación básica y sus principales características. Sin duda, tenemos mayor información de lo que anteriormente reportaron los estados. No obstante, las omisiones informativas que persisten desnudan la fragilidad institucional del Estado mexicano para hacer cumplir la ley en uno de los sectores clave para el desarrollo nacional y reiteran las dificultades por extirpar la corrupción que existe en el sistema educativo.

Destacan dos datos que ilustran la resistencia en contra de la transparencia y la honestidad al interior de las aulas en el país: 1) el número de planteles que no pudieron ser censados porque sus trabajadores se rehusaron a recibir a los encuestadores del INEGI y 2) la negativa de aquellos individuos quienes, pese a ser localizados, no quisieron contestar los cuestionarios del censo.

En el primer caso resaltan estados en los que la Coordinadora de Trabajadores de la Educación (CNTE) ha logrado afianzar su control sobre los principales puestos de educación básica: Chiapas donde 41 por ciento de sus planteles públicos rechazaron ser censados, así como Oaxaca y Michoacán con 27 por ciento. En total, de acuerdo a un cálculo aproximado del INEGI cerca de 158,565 profesores y administrativos no fueron censados. A esto hay que agregar el personal que pese a localizado, se negó a proporcionar la información requerida por el INEGI. Nuevamente destaca dramáticamente Oaxaca, estado donde el 61.46 por ciento de los censados rechazaron contestar los cuestionarios del censo. A este caso hay que agregar Michoacán (5.41 por ciento), Quintana Roo (4.29 por ciento) y Baja California Sur (3.25 por ciento) como entidades en donde se observó mayor resistencia a transparentar la información que buscaba recopilar el censo.

De acuerdo a la autoridad federal, se calcula que aproximadamente el sistema educativo tiene un personal con 2 107 670 plazas. A los 158,565 que no fueron censados, hay que agregar 36,046 individuos que se negaron a proporcionar información a los encuestadores del INEGI. Asimismo destacan los 39,222 aviadores (personas que supuestamente están asignadas a un centro de trabajo a las que nadie conoce); así como 98,576 plazas cuyos titulares estuvieron ausentes en las semanas en las que se levantó el censo. En total, las autoridades siguen sin tener información de aproximadamente 332,409 plazas, es decir, del 15.77 por ciento del total de la nómina de educación básica.

Estas lagunas informativas no están distribuidas homogéneamente en el país. La varianza refleja tanto capacidades institucionales diferenciadas de las autoridades para administrar ordenadamente sus sistemas educativos, así como el músculo político distinto que tienen las secciones sindicales del SNTE para capturar y controlar la operación de dichos sistemas. Sabemos que existen al menos 35 funcionarios de alto nivel (secretarios o subsecretarios de educación básica) en las entidades ligados al SNTE, autoridades que han permitido el abuso de los recursos públicos para el financiamiento de las irregularidades en la nómina magisterial y el reporte de estadísticas educativas imprecisas en sus estados.

Sorprende que a más de un mes de la presentación de estos datos no haya consecuencias palpables que apunten a esfuerzos para corregir estas anomalías. Particularmente llama la atención las reacciones respecto a los resultados que se observan tanto en el Congreso federal como por sus contrapartes en los estados, así como en las autoridades educativas subnacionales.

Al día de hoy, ni la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados ni la del Senado ha llamado a comparecer al secretario Emilio Chuayffet y a sus colaboradores para explicar las acciones que se están implementando a partir de los primeros hallazgos del censo con el fin de corregir las anomalías detectadas y suplir las omisiones informativas que persisten en las entidades federativas. Con razón la autoridad federal puede argumentar las limitaciones jurídicas que aún tiene para hacer cumplir la ley en los estados y evitar irregularidades como las referidas. No obstante, esta explicación es insuficiente en el caso del Distrito Federal, entidad en la que la SEP es la única responsable de la administración de sus servicios educativos básicos. En la ciudad de México, 15.83 por ciento de la nómina presenta irregularidades, las cuales tienen un costo aproximado de 1,800 millones de pesos al año.

El buen predicador por la casa empieza, por lo que uno esperaría que de llamar a cuentas al titular de la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal y a su jefe el secretario Chuayffet, los legisladores preguntarían específicamente las medidas que se están tomando en estas semanas para frenar los pagos indebidos al personal que se encuentra en alguna de las categorías irregulares detectadas por el censo. Sin duda dichas medidas servirían del estándar mínimo que se esperaría que el resto de las autoridades educativas en los estados deberían seguir para depurar la mala administración del personal educativo. Lamentablemente, para los legisladores federales no es una prioridad pues las semanas transcurren sin que pidan a Chuayffet y a su gente explicaciones puntuales en esta materia.

En los estados, algunas autoridades incluso han contradicho los hallazgos del INEGI. En particular destaca el caso de Sonora, en donde ante un señalamiento de un servidor en el sentido de que de acuerdo a información del censo, existen 1,233 individuos comisionados o con licencia en dicho estado, la autoridad negó su existencia y argumentó que la información era falsa. Peor aún fue la reacción del gobernador Guillermo Padrés, quien en una defensa airada de su subsecretario de educación básica, negó que éste fuera comisionado y cobrara por ello. La negación ante la verdad sorprende cuando la información publicada por la SEP en 2012 y 2013, en cumplimiento de las disposiciones legales que le obligan a hacer públicos los informes que los estados le mandan sobre sus comisionados e individuos con licencia, apuntan que al menos hasta diciembre del año pasado, el señor subsecretario Gerardo Gaytán gozaba de una plaza docente bajo el esquema de comisionado por la que cobró 54 mil pesos mensuales (Del Valle 2013).

Poco alentador resulta pues casos como el de Sonora o la inacción legislativa ante un problema cuyo costo aproximado, de acuerdo a un análisis de México Evalúa, oscila entre los 17 mil y 37 mil millones de pesos. Sin duda alguna las cifras del censo confirman las deficiencias que han acompañado a la mala administración del sistema educativo en un esquema de descentralización incompleta. La tentación centralizadora ingenuamente se está asumiendo como el camino para solucionar el problema del dispendio presupuestal en materia educativa, pasando por alto las anomalías que también se han observado en la administración de los servicios educativos por parte de la autoridad federal.

Por lo pronto, en coherencia con dicha visión centralizadora, precisamente la primera autoridad que uno esperaría debe poner el ejemplo para frenar de una vez por todas los pagos indebidos en educación, debe ser la SEP. Mientras tanto, los mexicanos debemos seguir esperando una radiografía completa del número de maestros y sus características que están al frente de las aulas del sistema educativo nacional. Una omisión informativa que ya no puede ser tolerada y ante la cual, se debe exigir a la clase política acciones concretas y no silencios cómplices o negaciones cínicas del cáncer principal que aqueja al sistema educativo: la corrupción.

 

* Marco Antonio Fernández Martínez es director de Investigación de México Evalúa.

 

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