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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Arreglemos las contrataciones desde el principio
¿Usted permitiría que el supermercado definiera la lista semanal de compras de su casa? No es descabellado imaginar que una serie de productos que usted no requiere se sumaría a su lista. Pues en la obra pública puede funcionar muy parecido. Si fuera la sociedad civil la encargada de construir verdaderos planes de infraestructura, con visión de largo plazo, sustentados en diagnósticos realistas que respondan a lo que vamos a necesitar en los próximos 30 años para desarrollar a este país, entonces la política dejaría de ser un negocio
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
22 de enero, 2015
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Por: Mariana Campos con la colaboración de Esther Ongay y Osvaldo Landaverde

Los recientes escándalos de la relación entre algunos de nuestros gobernantes y el Grupo Higa demostraron que la integridad de los procesos de contratación pública es más vulnerable de lo que posiblemente se tenía pensado. Las contrataciones son atendidas por funcionarios que no necesariamente declaran sus conflictos de interés, derivados de su participación directa o indirecta en procesos de contratación pública y de las relaciones personales que mantienen al mismo tiempo con empresas contratistas. ¿Cuántos funcionarios despachan así sus encargos? ¿Qué otros riesgos de corrupción enfrentan los procedimientos de contratación en México? ¿Qué mecanismos de buena gobernanza pueden fortalecer la integridad de los procesos de contratación?

Desafortunadamente, en México se mantienen prácticas que promueven la mala gobernanza de los procedimientos de contratación. El objetivo institucional o legítimo de las contrataciones públicas es ejecutar procesos para identificar y entablar un contrato de prestación de servicios, de adquisición o de desarrollo de obra pública con el contratista que ofrezca la mejor solución precio-calidad para atender una necesidad específica. Una buena gobernanza de estos procesos implica que las instituciones cuenten con los suficientes mecanismos de control y rendición de cuentas para que sus encargados se conduzcan adecuadamente y cumplan con el objetivo de las contrataciones. En cambio, una mala gobernanza de estos procesos puede tener como consecuencia que sean dirigidos o sesgados para lograr otros objetivos, como el adjudicar un contrato específico a una empresa para obtener un moche o pagar un favor político de una campaña, etc.

Así, la falta de integridad en los procedimientos de contratación pública genera resultados ineficientes, multiplica las ocasiones de corrupción, e incluso puede generar costos para el desarrollo de un país cuando las transacciones implican el pago de sobreprecios, mala calidad en los insumos comprados o adquisiciones innecesarias. Si queremos reducir los riesgos de obtener esos resultados, entonces la buena gobernanza no es una opción: es una obligación.

La Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) estimó que los países gastan entre 5% y 10% del PIB en contrataciones públicas. Por su parte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) estima que la corrupción eleva aproximadamente 20% los precios de los productos y servicios contratados con recursos públicos. De manera burda, es posible estimar que en México, el sobrecosto que se deriva directamente de las irregularidades en la contratación pública oscila entre 275 mil millones y medio billón de pesos. Desde luego, la corrupción tiene muchos otros efectos negativos que no están contabilizados en esta cifra, como por ejemplo el de reducir la competitividad de los sectores al inhibir la competencia y fomentar una toma de decisiones que no se asocia al mérito, ni a decisiones eficientes en términos económicos.

Para alcanzar procedimientos intachables es necesario reestructurar, complementar y mejorar los procedimientos actuales con mecanismos de control, los cuales tienen que ponerse en acción mucho antes del inicio del proceso de contratación, algo que en México no sucede porque las políticas públicas no están diseñadas para ello. Para que funcione, la gobernanza debe implementarse desde el momento en el que se identifican las necesidades que eventualmente se atenderán mediante la contratación de algún producto, servicio u obra. Si desde un principio se sabe que los procesos de contratación pueden ser sesgados, entonces esto puede invitar a crear oportunidades de contratación justificadas con base en necesidades “creadas”. Por ejemplo, se puede edificar una obra que no atiende una necesidad real con el único fin de crear una oportunidad de controlar un procedimiento de contratación, mediante la promoción de concursos restringidos o de plano adjudicando contratos sin concurso, etc.

Para controlar los riesgos de contratar productos, servicios y obras innecesarias, la OCDE recomienda la implementación de mecanismos de revisión o validación externa de los diagnósticos y necesidades identificadas, así como de la contundencia y sentido de realidad de los análisis de factibilidad económica, legal, técnica y ambiental que sustentan los proyectos objeto de contrataciones públicas. El organismo explica que a veces la autoridad puede tener injerencia en los análisis mencionados incluso cuando son realizados por un externo, mediante la contratación de “consultorías amigables” que terminan por evaluar proyectos de manera subjetiva, permitiendo que se filtre el interés de empujar la realización de una obra que no atiende una necesidad real.

Cuando se habla de “validación externa” significa que los expertos que dan su opinión al respecto de un diagnóstico o evaluación de necesidades no pueden ser escogidos por los funcionarios a cargo de realizarlos. Lamentablemente, en México no existe un mecanismo institucional para que un organismo autónomo someta a una validación externa los diagnósticos que sustentan el Plan Nacional de Infraestructura, ni los de proyectos específicos, como el Tren de Mérida o el de Querétaro. Si se siguieran las buenas prácticas en las contrataciones públicas, los análisis de factibilidad que utiliza la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para decidir qué proyectos reciben recursos públicos deberían ser validados externamente, por lo menos en aquellos proyectos que requieren decenas de miles de millones de pesos.

Si siguiéramos aún mejores prácticas podríamos ahorrarnos la validación externa, ya que ni siquiera serían los gobernantes los que definirían qué infraestructura necesitamos. Si fuera la sociedad civil la encargada de construir verdaderos planes de infraestructura, con visión de largo plazo, sustentados en diagnósticos realistas que respondan a lo que vamos a necesitar en los próximos 30 años para desarrollar a este país, entonces la política dejaría de ser un negocio. En cambio, nuestros planes de infraestructura están definidos para cubrir un sexenio (e incluso lapsos menores); definirlos con un alcance de corto plazo favorece la injerencia y el control de las contrataciones públicas desde etapas muy tempranas.

Los ciudadanos organizados tenemos que definir —o al menos participar sustancialmente en—las decisiones acerca de qué necesitamos, y entonces elegir quién lo va a ejecutar mejor, más rápido y al mejor precio, mediante procesos de contratación capaces de identificar las ofertas precio-beneficio óptimas.¿Usted permitiría que el supermercado definiera la lista semanal de compras de su casa? No es descabellado imaginar que una serie de productos que usted no requiere se sumaría a su lista. Pues en la obra pública puede funcionar muy parecido.

Para disminuir la posibilidad de que esto suceda, la OCDE también recomienda que los documentos que contengan el diagnóstico o identificación de necesidades, el análisis de las alternativas, así como los análisis de factibilidad ya mencionados sean absolutamente transparentes. Actualmente en México, a nivel federal, sí se publican algunos diagnósticos, como el contenido en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI), pero otros, como los mecanismos de planeación de las dependencias, no se publican, por lo que se desconocen los detalles de la planeación de la infraestructura a nivel sector. En México, la ley tampoco obliga a las dependencias a publicar los análisis de factibilidad mencionados. Éstas sólo deben presentar las principales conclusiones de los análisis de factibilidad, así como los estudios de mercado, y un escrito por medio del cual manifiestan decir la verdad bajo protesta de que los análisis son genuinos.

La semana pasada, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la OCDE y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) firmaron un acuerdo para el fomento de la integridad, la transparencia y las buenas prácticas de contratación pública en el desarrollo y construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) y el Tren México-Querétaro. Esto parece un avance, aunque desafortunadamente, y a pesar de ser avalados por el IFAI, los términos de esa colaboración no son públicos, por lo que no es posible hacer un pronunciamiento específico sobre el alcance de ese esfuerzo.

Además de esta falta de transparencia, se prevé que la participación de la OCDE estará limitada porque no comenzó desde el diagnóstico de las necesidades que atienden estos proyectos, tal como las buenas prácticas que promueve el organismo lo recomiendan. Por ejemplo, la decisión de construir el tren se tomó sin que se hayan revisado o validado externa y objetivamente los argumentos y los estudios que sustentan esa decisión. El único punto de revisión externa fue la Cámara de Diputados, que intervino durante el proceso de aprobación presupuestaria, pero, en los hechos, no tiene la capacidad operativa ni técnica para ser un verdadero contrapeso en este ámbito.

En la comparecencia ante el Senado de Gerardo Ruiz Esparza, Secretario de Comunicaciones y Transportes, que tuvo lugar en octubre de 2014 y fue transmitida al público en el Canal del Congreso, no sólo fue interrogado sobre la integridad de la licitación del Tren México-Querétaro (específicamente sobre por qué se estableció un tiempo insuficiente para que los potenciales contratistas presentaran sus propuestas). El Secretario también fue cuestionado con respecto a la factibilidad económica del tren. Al parecer no ofrece una ventaja real sobre un viaje en carro o autobús en términos de costo, aunque sí con respecto al tiempo del trayecto, pues lo reduce a la mitad. En ese sentido, parece que el tren está dirigido a un segmento de población muy reducido: personas que tienen los recursos y valoran su tiempo de tal forma que están dispuestos a pagar 3 mil pesos a la semana o más de 12 mil al mes por transportarse diariamente con este tren. Quedan muchas preguntas sin respuesta sobre cuál es la necesidad que atiende este tren y si su operación podrá financiarse sin subsidio, como se ha establecido.

En suma, México Evalúa insiste en que exista una buena gobernanza en el manejo de los proyectos de infraestructura, pero desde el diagnóstico de las necesidades que atienden, durante la selección del tipo proceso de contratación, en el propio proceso y después del mismo. Es un asunto pendiente e indispensable para gastar mejor, reducir la corrupción y elevar los resultados de la gestión gubernamental.

 

@mexevalua

 

 

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