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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Así se las gastan…
El presupuesto que se ejerce puede alejarse mucho de lo que fue aprobado por el Congreso. En los últimos nueve años, en promedio, 65% del presupuesto aprobado fue modificado durante su ejecución. Si miramos sólo los últimos cinco años, el gobierno modificó su propio presupuesto cada año en promedio 35%.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
31 de octubre, 2014
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Por: Mariana Campos, con la asistencia de Osvaldo Landaverde

En el marco de la discusión presupuestal que tiene lugar en estos momentos en el Congreso Federal, se hace evidente una vez más que el Presupuesto de la Federación no logra ser una herramienta de previsión de ingresos y gastos, sino que más bien su carácter político predomina en el funcionamiento de este recurso.

Esta semana el Senado aprobó la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) con un monto de ingresos menor a los previstos en la propuesta del Gobierno Federal y en el dictamen de aprobación. La diferencia es de poco más de 8 mil 274 millones de pesos, que representan sólo 0.18% de la propuesta original (4.7 billones de pesos). En algunos medios, incluso la noticia se anunció como si la discusión hubiera logrado un cambio de rumbo del presupuesto: “provoca boquete ajuste a petróleo”. Los Senadores también exigieron que la reducción en el ingreso fuera compensada con una disminución en los gastos administrativos del Gobierno, de tal forma que se le obligue a implementar medidas de austeridad.

La presión que ejercen los Senadores será inocua. No hay garantía de que el Gobierno Federal efectivamente vaya a compensar el faltante de 8 mil 274 millones de pesos con una baja en los gastos administrativos, a pesar de que así lo llegaran a aprobar los diputados, puesto que el Gobierno Federal tiene amplias facultades para modificar el presupuesto aprobado durante el ejercicio del gasto.

Ciertamente, el presupuesto que se ejerce puede alejarse mucho de lo que fue aprobado por el Congreso. En los últimos nueve años, en promedio, 65% del presupuesto aprobado fue modificado durante su ejecución. Si miramos sólo los últimos cinco años, el gobierno modificó su propio presupuesto cada año en promedio 35%.

El caso de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), que se explicará a continuación, ejemplifica cómo los ejecutores de gasto pueden adecuar el presupuesto aprobado para incrementar los gastos administrativos, a pesar de que los legisladores hayan aprobado algo distinto. A pesar de que el presupuesto aprobado de Sedesol recibe incrementos sistemáticos, la realidad es que al interior de este Ramo los presupuestos de algunos programas considerados como “estratégicos” para la disminución de la pobreza como Oportunidades, Pensión para Adultos Mayores, Desarrollo de Zonas Prioritarias o el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, exhiben subejercicios, mientras que los programas que financian gasto administrativo muestran sobreejercicio.

El programa Pensión para Adultos Mayores ha mostrado incrementos crecientes en sus presupuestos aprobados desde 2011. En 2014, el dictamen de presupuesto recibió una ampliación de un total de 14 mil 532 millones de pesos, lo cualrepresentó un aumento de 57% respecto al año anterior. Su incremento representó 74% del aumento total del Ramo. Asimismo, el Programa Oportunidades (S072) recibió una asignación presupuestaria adicional de 1 mil 078 millones entre 2013 y 2014, que equivalió a5.5% de la ampliación total del Ramo.

Grafica 1 post 31 oct

Grafica 2 post 31 oct

Sin embargo, como se señaló anteriormente, tanto Oportunidades como el Programa de Pensión para Adultos Mayores se encuentran en la lista de programas con subejercicios. En 2013, Oportunidades subejerció un total de 1 mil 532 millones de pesos y el Programa de Pensión para Adultos Mayores subejerció 1 mil 643 millones. Entonces, es pertinente preguntarse: ¿a qué programa se reasignaron los recursos? Desafortunadamente, no se tiene certeza del destino de estas reasignaciones, ya que no hay rendición de cuentas al respecto; no se establece explícitamente en ningún reporte cuál fue el destino específico de ese dinero. Pero se observó que por su parte el Programa “Actividades de Apoyo Administrativo” de la misma Sedesol recibió una ampliación de 1 mil 294 millones de pesos ese año, lo cual sugiere que el dinero pudo haber terminado en este rubro.

Es importante señalar que “Actividades de Apoyo Administrativo” es un programa presupuestario que contiene gastos en honorarios, pago de vehículos, pago de mobiliario, de pasajes aéreos y gratificaciones de los burócratas de la dependencia. En este caso, se observó que parte de los ingresos adicionales se gastó en una partida completamente nueva denominada ‘subcontratación de servicios con terceros’, la cual recibió mil 230 millones de pesos extra en 2013. En resumidas cuentas, se podría decir que los programas emblemáticos de la Secretaría –y, en el caso de Oportunidades, de reducción de la pobreza– parecen haber transferido, al menos, parte de sus recursos a los gastos administrativos de la dependencia.

Grafica 3 post 31 oct

 

Grafica 4 post 31 oct

La Propuesta de PEF para 2015 marca un nuevo aumento para Sedesol de 1 mil 915 millones de pesos reales en pesos de 2012. De éstos, un monto equivalente a 1 mil 327 millones es para los Comedores Comunitarios, y otro de 1 mil 253 millones para el programa Pensión para Adultos Mayores. La pregunta clave es cuánto de estos aumentos van a ejercerse conforme a lo estipulado por los programas “estratégicos” para el desarrollo social y cuánto va a transferirse al gasto administrativo de la Sedesol.

No hay controles suficientes que operen efectivamente para evitar que el gasto administrativo incremente durante el ejercicio de los recursos públicos. Las adecuaciones presupuestarias que hemos descrito demuestran que los ejecutores de gasto cuentan con amplísimas facultades para tomar decisiones de gasto al margen de la legislatura. El Artículo 58 de La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se limita a solicitar que se identifique a los ejecutores de gasto cuando sus presupuestos exhiban aumentos o disminuciones mayores al 5% de su presupuesto. Además de que le control es laxo, no regula los cambios en el presupuesto de los programas.

De acuerdo al Reglamento de esta ley, las adecuaciones presupuestarias internas sólo requieren autorización del Oficial Mayor o equivalente de la dependencia, en algunos casos incluso solicitan autorización a SHCP, y tienen la obligación de reportarlas a SHCP, pero las justificaciones no son públicas. Por ello, es necesario generar controles más efectivos durante el ejercicio del gasto.

La flexibilidad debe acompañarse de controles apropiadosde transparencia y rendición de cuentas. Por ello, es urgente establecer mecanismos de control a los incrementos al gasto durante la ejecución del presupuesto.

 

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

** Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia.

 

 

Fuentes

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (29 de julio, 2013). Comunicado de Prensa No. 003.

México Evalúa (2014). Descifrando la Caja Negra del Gasto.

SHCP (2012). Base del Compendio comparativo presupuestal de todos los programas presupuestarios del Gobierno Federal2º trimestre.

 

 

Los porcentajes fueron calculados sobre el total de recursos de Sedesol, excluyendo los programas que fueron transferido a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).En 2013 muchos de los programas de Sedesol (Ramo 20) fueron transferidos a la secretaría de Sedatu (Ramo 15), de tal forma que el presupuesto aprobado para al Ramo 20 fue gastado por el Ramo 15.

También el Programa Actividades de Apoyo Administrativo tuvo un aumento propuesto de 230 millones de pesos. Cabe destacar que el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias tuvo una reducción propuesta en su monto aprobado de 1 mil 395 millones de pesos.

México Evalúa (2014). Descifrando la Caja Negra del Gasto.

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