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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Autonomía, participación y planificación en la procuración de justicia: ¿suficientes garantías?
A la fecha el 91% de las procuradurías estatales han transitado o iniciado su transición hacia fiscalías, pero ¿cuál es el balance de esta transformación?
Por María Novoa
24 de octubre, 2019
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Hace cinco años, con la reforma constitucional de 2014, se inició un proceso de transformación de la procuración de justicia a escala nacional. Tuvo como prioridad la alineación de los procesos con las reglas del sistema acusatorio, así como el asentamiento de las condiciones para un ejercicio autónomo. 

Bajo condiciones muy diversas, a la fecha el 91% de las procuradurías estatales (1) han transitado o iniciado su transición  para convertirse en fiscalías. A nivel federal, entretanto, el consenso y voluntad para publicar la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (FGR) se lograron en diciembre de 2018. Alejandro Gertz Manero, su titular, tomó posesión el 18 de enero de este año. 

Si bien transformar la procuración de justicia se estimaba como la oportunidad para construir legitimidad y credibilidad –y como la vía para contar con instituciones capaces de investigar y perseguir los delitos eficazmente sin injerencias externas–, lo cierto es que hoy se advierte un panorama de más inquietudes que certezas. ¿Cuál es el balance de esta transformación? 

En el ámbito local, los procesos se han caracterizado por cambios nominales, que se traducen a la esfera estrictamente normativa. Es decir, desde la estructura organizativa hasta los operadores, pasando por sus procesos y prácticas, se mantienen por lo general sin cambios sustanciales. Por supuesto, tampoco cambian sus resultados, que mantienen la tendencia previa, con un nivel de impunidad cercano al 100% (2) y un uso del archivo temporal en seis de cada 10 asuntos (se trata de la facultad que tiene el ministerio público de ‘guardar en su escritorio’ una investigación cuando no tienen los elementos necesarios para continuar con ella). 

A mitad de tales circunstancias, los meses recientes han llevado a la escena pública situaciones que ponen a prueba tanto las garantías de autonomía e independencia de diferentes modelos de fiscalía, como su eficacia. Veamos tres ejemplos.

Caso 1: Veracruz

¿Basta la autonomía para garantizar certidumbre y libre ejercicio?

Veracruz es una entidad que inició pronto (2015) su tránsito para convertirse en fiscalía. Tras una revisión normativa, la decidimos clasificar como una fiscalía con ‘autonomía relativa’, ya que goza de autonomía técnica y de gestión, aunque no de autonomía financiera. También observamos que los procesos de designación y remoción del titular han permanecido subordinados al Poder Ejecutivo local, y que los requisitos para ocupar su titularidad se ciñeron a los mínimos necesarios, sin contemplar salvaguardas de independencia ni una sana distancia del poder político.

En ese contexto, el 3 de septiembre pasado el Congreso local (de mayoría morenista) suspendió temporalmente al fiscal Jorge Winckler (3), y justificó la decisión arguyendo su incumplimiento con la renovación de los controles de confianza. Sin embargo, éste fue sólo el último intento de varios previos, desde la llegada al poder del titular del Ejecutivo local. La lección fue clara: las condiciones de autonomía contempladas para la fiscalía local no resultaron un blindaje suficiente contra las presiones políticas. 

El caso de Veracruz sienta las bases de una profunda reflexión sobre el ejercicio autónomo y las salvaguardas necesarias. La discusión trasciende al ámbito de las personas, de su desempeño y resultados; más bien apunta a cómo dotar de certidumbre jurídica y operativa a quienes se desempeñan como fiscales, y lograr así que su ejercicio no se vea afectado por presiones políticas.

Caso 2: Ciudad de México

¿La participación ciudadana en verdad refuerza la independencia? 

La Ciudad de México, desde la publicación de su Constitución en 2017, ha sido uno de los casos más avanzados en el panorama de procesos de transición. La razones son varias: en primer lugar, por contemplar una fiscalía con autonomía técnica, de gestión y financiera, cuyos procesos de designación y remoción no se encuentran supeditados al Ejecutivo local. Adicionalmente, fue la primera legislación en elevar el estándar para el perfil del titular, estableciendo como salvaguarda que quien aspire a ser fiscal no debe haber ejercido una diputación en el Congreso o una magistratura; o haber sido juez, miembro del Consejo de la Judicatura o titular de una Secretaría de Estado en los tres años previos. Asimismo, establece que las propuestas de aspirantes estarán a cargo de un Consejo Judicial Ciudadano, quien también puede proponer su ratificación para un segundo periodo. 

El caso de la CDMX también ha sido ejemplo de responsabilidad, al establecer la necesidad de definir primero un modelo de fiscalía y después integrar la Ley Orgánica. También se ha convertido en un referente nacional en cuanto a la integración de una Comisión Técnica para la transición, organismo que ha realizado un diagnóstico de la procuración de justicia en la metrópoli e integrado un modelo (4) de Fiscalía que busca abandonar lo actual, para construir una nueva institución.

Sin embargo, estos esfuerzos y señales positivas parecen no haber sido garantía suficiente para librar intereses políticos. El pasado 22 de octubre se aprobó la denominada ‘Ley Godoy’, que reforma el marco normativo para disminuir el estándar de requisitos para ser fiscal general. A la reforma se le conoce así por posibilitar que la actual titular de la Procuraduría General de Justicia, Ernestina Godoy, aspire a ser fiscal. 

Aunado a lo anterior, resulta inquietante la integración del Consejo Judicial Ciudadano –el responsable de integrar las propuestas para ser fiscal–, dado que varios de sus miembros conservan una filiación partidista y/o han sido vinculados con casos de corrupción. 

En suma, estos elementos parecen desdibujar el futuro próximo de la fiscalía local, y nos exigen reflexionar sobre qué condiciones y salvaguardas son necesarias para blindar los procesos de designación ante presiones políticas, y cómo garantizar que los procesos de transición sean efectivamente transformaciones profundas, y lograr que el cierre de casos no represente un riesgo más de impunidad.

Caso 3. Fiscalía General de la República

¿Se puede planificar la transición a puerta cerrada?

El caso de la Fiscalía General de la República ha sido motivo de interés y debates públicos, tanto de expertos, académicos y operadores, como de colectivos de organizaciones y de víctimas, todos motivados por un objetivo común: la creación de una instancia estratégica, eficaz, independiente y garante de los derechos humanos. El proceso de debate público ha traído consigo una serie de diagnósticos, modelos y rutas para transitar hacia una Fiscalía General autónoma, desde la Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia (5) y el Dictamen Ciudadano del colectivo #VamosPorUnaFiscalíaQueSirva, hasta los Lineamientos para la Transición de PGR a FGR que publicamos en marzo pasado, entre otros.

Sin embargo, a partir de la toma de protesta del actual fiscal, Alejandro Gertz Manero, poco se conoce sobre el estado que guarda el proceso de transición. Aún cuando se estableció en los transitorios la integración de un Consejo Ciudadano, a la fecha no se ha abierto la convocatoria para su integración. De igual forma, se estableció un año para definir un plan de persecución penal y un plan estratégico de transición –que involucraran, entre otros, el modelo de investigación, las estrategias sobre el personal y la atención de los casos previos–; sin embargo, tras nueve meses del inicio del proceso, no se conocen sus avances públicamente. 

En este contexto y frente a la reforma judicial anunciada el pasado 21 de octubre, que propone cambios legislativos de amplio espectro –tales como la reforma a la Ley Orgánica de la FGR, al CNPP y al Código Penal–, resulta indispensable transparentar qué sucede en los procesos de transición, qué razones justifican sus avances y en qué medida los cambios inciden en mejores resultados. Ante tales premisas, desde México Evalúa hemos desarrollado el primer Observatorio de la transición, que presentaremos el próximo el 31 de octubre. 

Sobre el Observatorio 

La experiencia nos ha mostrado que el proceso de transformación de procuradurías a fiscalías ofrece un abanico de condiciones, reglas y resultados, lo que conforma un mosaico de procesos heterogéneo. Este mosaico incluye fiscalías que, además de la procuración de justicia, asumen las funciones de seguridad pública y protección civil (como Chihuahua y Baja California); pero también aquéllas que diseñan sus servicios en función de las víctimas o grupos sociales que atienden (Ciudad de México). Sin embargo, no existe a la fecha un marco de referencia que permita evaluar sus avances y resultados. 

De ahí nuestra propuesta de una metodología de evaluación que analice tanto la transformación como sus resultados, considerando como ejes la evaluación de su autonomía, desarrollo institucional, desarrollo normativo y, finalmente, el ritmo de su transición. Esta herramienta es de interés público y busca constituirse como un referente nacional e internacional, que propicie condiciones para una participación ciudadana activa e informada. 

Además presentaremos el primer balance de la Fiscalía General de la República, que sirve como un punto de partida para una evaluación anual. El Observatorio contempla la evaluación de otros procesos de transformación en periodos subsecuentes, lo que servirá para analizar de manera homologada a las distintas fiscalías.  

Finalmente, ante la puesta en escena del inicio de la reforma judicial, con supuestos actores protagonistas como la expedición una nueva Ley Orgánica de la FGR, un Código Penal Único y una ley para homologar los procedimientos de procuración de justicia –así como la invitación nada velada a defenderse “contra la puerta giratoria”–, se hace más necesario que nunca vigilar y participar activamente en las discusiones, a fin de asegurar que este nuevo cuerpo jurídico no trasgreda los principios del sistema acusatorio y, sobre todo, no socave las garantías y derechos de víctimas e imputados en pos de un mayor “acceso a la justicia”.

* María Novoa es coordinadora del Programa justicia de México Evalúa.

@mexevalua

1 Todas las procuradurías de justicia estatales han transitado o iniciado su transición, a, con excepción de Baja California Sur, Hidalgo y Tlaxcala.

2 De acuerdo con Hallazgos 2018, el promedio de impunidad nacional se ubica en 96.1%, con al menos 17 entidades federativas por encima del promedio y 7 por encima de 99%. Disponible aquí.

3 Como dato de contexto, Jorge Winckler fue el fiscal designado por el exgobernador panista Miguel Ángel Yunes, mientras que Cuitláhuac García, actual gobernador, y la mayoría del Congreso local son de afiliación morenista.

4 La Comisión Técnica presentó públicamente, el pasado 1 de octubre, un informe y plan de transición como resultado del ejercicio diagnóstico y de la definición de un modelo para la próxima fiscalía de la CDMX. 

5 Disponible públicamente aquí.

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