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Claroscuros de la centralización de la nómina magisterial
Incluido en el paquete de la reforma hacendaria, los diputados aprobaron ya la creación del Fondo de Nómina Magisterial y de Operación (FONE), que busca resolver el uso indebido de las transferencias federales a los estados para educación pública básica. Esta puerta es falsa y omite no sólo el fracaso de esta ruta en tiempos pasados, sino problemas importantes que tampoco se han resuelto precisamente con la manera en que se ejerce el gasto público por parte de la autoridad federal. Toca al Senado enmendar la plana.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
28 de octubre, 2013
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Por: Marco Antonio Fernández

Entre las propuestas que integran la reforma hacendaria que mandó el presidente Enrique Peña Nieto al Congreso, se busca re-centralizar el gasto educativo a través del Fondo de Nómina Magisterial y de Operación (FONE).  El FONE se ve como la solución al costoso y constante problema del uso indebido de las transferencias federales con las que se financia la mayor parte del gasto en educación pública básica. Sin embargo, es necesario advertir sobre las limitaciones que acompañan una política re-centralizadora en materia educativa, que no necesariamente resolverá los problemas de la politización y mala administración que han acompañado el ejercicio del financiamiento educativo en México.

 

1)     La borrachera de las transferencias educativas: el FAEB y el dispendio de los recursos.

Dentro de los múltiples ejemplos del mal uso de los recursos públicos están los Fondos de Aportaciones para Educación Básica y Normal (FAEB), que son las transferencias que el gobierno federal envía a los estados con el fin de financiar la educación pública básica (pre-primaria, primaria y secundaria) y normal (las escuelas donde se forman a los futuros maestros).  La Auditoría Superior de la Federación, al igual que diversas investigaciones periodísticas, han documentado ampliamente que los gobiernos de prácticamente todos los estados y tintes partidistas han desviado estos recursos para financiar actividades y salarios por fuera de la ley, tales como el pago de los denominados maestros comisionados, sueldos a maestros que no cuentan con RFC o que tienen más de dos plazas en escuelas, incluso en entidades no colindantes. A la corrupción en el uso del FAEB se suma su distribución con una lógica política que se aleja del reparto que supuestamente debería obedecer a una fórmula que desde 1997 se ha incorporado a la Ley de Coordinación Fiscal y que busca acotar la discrecionalidad con la que se distribuían estos recursos como consecuencia de la “descentralización” de la educación básica en el país en 1992.

Sin embargo, como he demostrado, al menos entre 1996 y 2009 estas transferencias educativas se distribuyeron con una lógica para apaciguar las marchas, protestas y demás acciones disruptivas llevadas a cabo por las diferentes secciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) (Fernández 2012).  Con cada protesta magisterial el gobierno federal transfirió en promedio 17.32 pesos más por alumno a los estados donde se manifestó el SNTE.  La lección es trágica pero nítida: las calles, y no la calidad de lo que se enseña en las aulas públicas, es la arena donde el magisterio ha obtenido mayores presupuestos educativos. 

La fórmula del FAEB fue modificada en 2007 dadas las recurrentes quejas de distintos gobernadores que consideraban que estos recursos no se distribuían con justicia, pues según algunos de ellos se castigaba a los estados que gastaban más de sus propios presupuestos en educación, mientras que desde la perspectiva de muchos otros ejecutivos estatales, los recursos que se les daban no eran suficientes para solventar los pagos de la administración de los sistemas educativos y en especial, las prestaciones y demás demandas salariales que las distintas secciones del SNTE les exigían. Varios gobernadores amenazaron en algún momento a la federación de que si no recibían más transferencias, regresarían al gobierno federal la administración de sus sistemas de educación básica.  Es decir, una combinación perversa entre maestros en las calles y gobernadores presionando por mayores recursos, terminó por desvirtuar la efectividad de la fórmula de reparto del FAEB. 

Entre las modificaciones que se hicieron a este fondo en 2007, el Congreso determinó que la nueva fórmula consideraría entre sus criterios de asignación un parámetro de excelencia académica (10 por ciento), el esfuerzo del gasto financiado con los propios recursos de los estados (20 por ciento), el rezago educativo que enfrentan los estados (20 por ciento) y la matrícula escolar que atienden (50 por ciento).  Sin embargo, las distorsiones continúan.  La incapacidad de la autoridad educativa federal y del consejo educativo integrado por sus contrapartes estatales –y por supuesto por los respectivos representantes del sindicato magisterial- se traduce en que desde 2007, no han podido acordar un indicador de calidad educativa que sirva para cumplir con lo ordenado en la nueva fórmula del FAEB.  Se cometió el error de considerar la matrícula como criterio de distribución por partida doble: como se mencionó en sí misma como 50% y como sustituto del 10% correspondiente a dicho Índice de Calidad Educativa.  Un craso error que ignoró la dinámica política y la corrupción insertadas en cómo se hace el cálculo de este indicador.

Hasta ahora la Secretaría de Educación Pública (SEP) logra integrar esta información a partir de un cuestionario (el llamado cuestionario 911), que envían las autoridades educativas de los estados a los directores de las escuelas, muchos de los cuales mienten sobre el número de alumnos que acuden a los planteles que dirigen.  Contabilizan dos veces a un mismo alumno para poder justificar los turnos matutinos y vespertinos, ya que se necesita un mínimo de estudiantes para poder mantener estos dobles turnos y por ende las plazas adicionales del magisterio que laboran en estos planteles.

A ello se suma las distorsiones en las plazas –no necesariamente el número de maestros- que se reportan están asignadas a los planteles públicos a lo largo de la geografía nacional.  Las autoridades estatales saben que sus directores de escuela les mienten pero se hacen de la vista gorda porque debido al diseño institucional defectuoso referido de la fórmula del FAEB, el resultado de la inflación de alumnos significa más recursos recibidos de la federación. Tan sólo entre 1998 y 2008 mientras la matrícula en primarias y secundarias públicas creció en 5 por ciento, el número de profesores registrados por la SEP aumentó en 11 por ciento (IMCO 2010).

Finalmente, el abuso de los recursos públicos educativos –y en especial de las transferencias federales- es posible debido a un marco institucional defectuoso que sustenta a una descentralización mal hecha de la educación.  El andamiaje que surgió en 1992 mantuvo el monopolio del SNTE junto con una distribución de facultades jurídicas en el que la SEP mantuvo tareas fundamentales como la definición de los planes de estudio. Sin embargo, la relación laboral con el magisterio se transfirió a los gobiernos estatales.  Con ello ha surgido una doble negociación de los salarios de los maestros en la que, en una primera ronda entre la autoridad federal y el comité ejecutivo del SNTE, se determina el porcentaje de aumento nacional al salario, recursos a Carrera Magisterial, recursos para fideicomisos oscuros y con documentada corrupción como lo ha sido el destinado a financiar la vivienda magisterial.

En una segunda ronda de negociaciones, la fuerza política diferenciada de las secciones sindicales se traduce en prestaciones distintas que arrancan a sus gobiernos estatales que en promedio equivalen a 513.62 días pagados al año.  Mientras que Yucatán (544.4), Morelos (540.98) y Aguascalientes (534.69) son los estados en los que los maestros tienen el mayor número de días pagados, Puebla (489.69), Sonora (487.68) y Campeche (484.13) reciben el menor número de días de sueldo (Fernández 2012).

Ante un barril sin fondo que pareciera destinarse a la nómina y prestaciones magisteriales, el diseño institucional vigente no ha logrado crear los incentivos ni para la responsabilidad de las autoridades estatales en la administración de las transferencias, ni tampoco para una asignación presupuestal por parte de la federación que se oriente basada en los resultados de la calidad educativa.

 

2)     El FONE y la puerta falsa de la re-centralización de la educación.

Supuestamente la propuesta del ejecutivo federal busca terminar con la doble negociación salarial y, de acuerdo al artículo tercero transitorio de la propuesta de modificación a ley de contabilidad gubernamental, la SEP establecerá un tabulador único de remuneraciones para el personal educativo.  Sin embargo, estas disposiciones no parecen ser la ruta óptima para la solución del dispendio de las transferencias educativas en los estados, ya que en lugar de fortalecer los mecanismos institucionales para garantizar un uso adecuado del FAEB, se opta por su desaparición y la centralización mayor de la política educativa en el país.

En el marco de la reforma educativa recientemente aprobada se debió haber recogido de una vez por todas, una propuesta para establecer el Índice de Calidad Educativa que realmente midiera calidad y no inflación de alumnos.  La propuesta del presidente Peña podría haber incluido por ejemplo más atribuciones a la Auditoría Superior de la Federación para la fiscalización con mayor detalle del uso que los gobiernos estatales hacen de estos recursos. Sorprende además que no se hayan incluido en su momento reformas a la Ley General de Educación para establecer sanciones concretas –incluyendo el despido-  contra aquel director de escuela o funcionario del sistema educativo que falsifique información con el fin de desviar recursos económicos.

La iniciativa refleja la memoria selectiva de sus proponentes.  Se olvida que en 1992 se descentralizó la educación porque la centralización que había dominado por más de cinco décadas no funcionó.  La administración de las necesidades educativas de los estados desde la visión central de la SEP fue un fracaso.  Se descentralizó mal como se ha explicado, pero la solución no es re-centralizar la educación, sino especificar adecuadamente las facultades para que las autoridades de los estados y municipios sean realmente responsables de la materia educativa.

El FONE junto con la concentración de facultades en materia de evaluación docente en el INEE y la SEP, terminarán de servir de excusa perfecta para que las autoridades estatales y locales se desentiendan de la problemática educativa en sus demarcaciones de gobierno.

La implementación del censo educativo que está realizando el INEGI, y que está siendo boicoteado en Michoacán y Oaxaca por la CNTE, busca allegar al Estado mexicano información confiable de la estadística educativa. Sorprende entonces que dicha información no haya sido utilizada para mejorar la distribución del FAEB con base en una estadística educativa más confiable y no inflada como se ha hecho hasta ahora y sí ha sido contemplada para la distribución del FONE.

Además, los promotores del FONE omiten explicar cómo se resolverá la problemática de los salarios diferenciados en las entidades que tienen dos secciones sindicales o la presencia de un sindicato estatal del magisterio fuerte que convive con el SNTE.

El FONE –como en teoría también debió ocurrir con el FAEB- servirá para pagar sólo la nómina de los maestros transferidos.  ¿Cómo se resolverán las diferencias salariales respecto a sus compañeros pagados por los estados?  El establecimiento de la fórmula da más certeza a los gobiernos estatales, acota la discrecionalidad política pero no la elimina, como se demuestra en la manipulación política del FAEB.

 

Conclusión

Sin duda, es necesario ordenar la forma en que se asignan los recursos públicos al sector educativo. La puerta de la centralización de la política pública puede ser una puerta muy atractiva en un contexto del desprestigio del federalismo en México ante el abuso de gobernadores y presidentes municipales. Sin embargo, esta puerta es falsa y omite no sólo el fracaso de esta ruta en tiempos pasados, sino problemas importantes que tampoco se han resuelto precisamente con la manera en que se ejerce el gasto público por parte de la autoridad federal.

La reforma para el mejor funcionamiento del sistema educativo tiene que fundamentarse en propuestas que doten de un marco jurídico que incentive la responsabilidad de las autoridades subnacionales y haga costosas sus omisiones. Privilegiar opciones centralizadoras esconde el peligro de tiros que luego pueden salir por la culata con un costo alto para el bienestar de los mexicanos y la calidad de su democracia. Ojalá lo entiendan los señores legisladores.

* Marco Antonio Fernández es Director de Investigación de México Evalúa

 Link al análisis completo

 

Referencias:

IMCO (2010). La caja negra del gasto público México D.F. Ed. IMCO

Fernández, Marco Antonio (2012). “From the streets to the classrooms: the politics of education spending in Mexico”, Carolina del Norte, Duke University

Fernández, Marco Antonio (2013). “La economía política del gasto educativo” en (Mal)gasto: estado de la educación en México México D.F. Ed. Mexicanos Primero

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