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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
¿Cómo evaluar la Estrategia Nacional Antisecuestro?
Esta no es la primera administración que plantea el combate al secuestro como prioridad y no podemos simplemente tomar el compromiso del gobierno como garantía del éxito de esta estrategia. Particularmente cuando existen ciertos elementos en la propuesta gubernamental que sugieren que el fenómeno no ha sido comprendido del todo, además de presentar serios problemas para poder evaluar su eficacia.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
7 de febrero, 2014
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Por: Néstor de Buen (@nestor_d)

La Secretaría de Gobernación presentó recientemente la nueva Estrategia Nacional Antisecuestro. De ella destacan diez puntos, de los cuales nueve son objetivos que el gobierno pretende alcanzar con la finalidad de reducir la incidencia de este delito. En México Evalúa consideramos que cualquier política pública debería contar con indicadores que permitan evaluar su gestión y, más importante, sus resultados, por lo que nos dimos a la tarea de reflexionar sobre la forma en la que podrían cuantificarse los resultados de esta estrategia y sobre aquellos problemas que dificultan esta tarea. A continuación enumeramos los objetivos presentados como los ejes rectores de la nueva estrategia contra el secuestro, junto con nuestro análisis de cada uno.

1. Coordinación, confianza entre dependencias y órdenes de gobierno, y el uso de la inteligencia por encima de la fuerza

En primera instancia, la coordinación entre instituciones es difícil de evaluar objetivamente. Se puede medir, por ejemplo, el número de acuerdos interinstitucionales. Sin embargo, los acuerdos no garantizan la coordinación de éstas. Por otro lado, como bien apunta Alejandro Hope, tampoco es claro que la coordinación sea completamente deseable, ya que si la estrategia es incorrecta, los errores serán generalizados. De hecho, este propósito se estableció en la Ley General Para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro de 2010, por lo que tampoco es un objetivo nuevo.

En cuanto a la inteligencia, según el FBI, es la información que es útil para identificar amenazas y diseñar políticas de seguridad, así como los procesos necesarios paraobtenerla. Por lo tanto, lo que podríamos esperar de esta medida es que con un menor número de operativos policiacos se logre el mayor número de detenciones posibles (de todos los miembros de las bandas delincuenciales) con el menor número de fallas procesales.

2. Fortalecimiento y ampliación de las capacidades operativas de las Unidades Antisecuestro de todas las entidades y de manera particular, las unidades de los 10 estados en los que en 2013 se concentró el 74 por ciento de la incidencia de secuestros

El gobierno no ha sido completamente transparente respecto al avance de las evaluaciones policiales en el pasado, lo que dificultará particularmente valorar este objetivo.

Se planea homologar los protocolos de actuación de las distintas instituciones de seguridad, proveerlas de equipo tecnológico, y que la Policía Federal (PF) y la Procuraduría General de la República (PGR) acompañen en sus operaciones a las unidades antisecuestro. Estos objetivos, si bien pueden medirse, podrían ser cumplidos completamente, sin que se logre reducir el número de secuestros. De hecho, no existe evidencia de que la creación de unidades antisecuestro haya tenido un impacto sustantivo en la incidencia de este delito. Durante la administración de Felipe Calderón se destinaron más de 400 millones de pesos a estas unidades, sin que se haya observado una reducción en la comisión de secuestros. La eficacia con la que se utilizan los presupuestos que se destinen a estas unidades antisecuestro será fundamental.

3. Trabajo con los Congresos locales, gobernadores y el Jefe de Gobierno para ajustar el marco jurídico local a la legislación general en materia de secuestro, homologando criterios y conceptos

El cumplimiento de esta acción puede evaluarse revisando los cambios que se realicen próximamente a la legislación de los estados y comparando estas reformas con la ley general. No obstante, será complicado determinar el efecto que esto tenga en la incidencia delictiva.

Por otra parte, el 5 de febrero se aprobó en lo general el Código Nacional de Procedimientos Penales, que vale para la Federación y los estados, lo cual eliminaría la necesidad de ajustes locales en lo relacionado con la investigación, persecución y sanción de los delitos.

4. Conformación de un Sistema Único de Análisis de Información que contenga la base nacional de datos criminales en materia de secuestro

En primer lugar, no queda claro en qué consiste este Sistema Único de Análisis de Información sobre secuestro. Esta no sería la primera vez que se intenta crear un sistema de información unificado. Plataforma México tenía un propósito muy similar, dando a los estados y a la Federación la capacidad de compartir información sobre seguridad para tener una base de datos completa, sin que haya dado resultados. En esta nueva propuesta, nada indica que se va a hacer algo distinto.

[contextly_sidebar id=”c6019073f8532d9ccdd4b3972205b1e9″]El secuestro es un delito notablemente difícil de cuantificar, dado que las víctimas tienen incentivos para no denunciarlo, aún después de liberada la víctima. Por lo tanto es natural esperar que un alto número de secuestros siga siendo desconocido para las autoridades. ¿A partir de qué información se piensa conformar este sistema único de datos? ¿Piensan unificar las bases de datos de los estados y las de la Federación? ¿Existen? ¿Hay algún diagnóstico sobre las coincidencias y discrepancias de las estadísticas por nivel de gobierno, las cuales pueden entonces servir para unificar la metodología del recuento de este delito? Si se planea crear una base de datos única con información de secuestradores y perfiles de las víctimas que sea útil para el análisis de inteligencia de la Policía Federal, el gobierno necesitará diseñar un sistema completamente nuevo y mucho más efectivo que los esfuerzos anteriores. Por lo tanto, para que este objetivo sea creíble, es fundamental que las autoridades expliquen qué lo distingue de los intentos precedentes.

Finalmente, aunque por su naturaleza esta información sea sensible, es vital contar con estadísticas públicas al respecto.

5. Campaña en los medios de comunicación para orientar sobre las acciones de prevención y promover la denuncia ciudadana

El cumplimiento de esta meta es directamente observable, por la cantidad de spots en radio y televisión y campañas en medios impresos y espectaculares. No obstante, será difícil evaluar los resultados de la campaña a realizarse, ya que no sabremos si un aumento en el número de denuncias podría deberse a un aumento de los secuestros, o si, por el contrario, es resultado del éxito de la campaña para promover la denuncia de este delito. La única manera de saber objetivamente si la gente denuncia más, es observar si la proporción de denuncias con respecto al total de secuestros aumenta en mayor medida. Para ello, sería necesario conocer el número real de secuestros, lo que se advierte complicado[1]. Por otra parte, este objetivo, al igual que el primero, se estableció en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro de 2010, por lo que no puede considerarse como una innovación en la estrategia.

6. Diseño y puesta en marcha, en marzo, de un protocolo único de atención ciudadana para el secuestro

Con esto se pretende obtener una forma de atender específicamente las denuncias de secuestro por medio de las líneas telefónicas ya existentes como el 088 y el 066. Podría considerarse que este sistema tiene éxito si se observa una mejora en la eficiencia con la que las autoridades responden a las denuncias, por ejemplo, mejores tiempos de resolución y mayores tasas de éxito en las investigaciones. Esta información podría obtenerse por medio de encuestas a usuarios del sistema. La información detallada por municipio y estado sería un insumo valioso para analizar las políticas públicas en esta materia.

7. Vigilancia y evaluación permanentemente del comportamiento y actuación de todos los elementos que conforman las unidades antisecuestro del país

Creemos que va a ser muy costoso mantener la vigilancia y evaluación permanente de las unidades antisecuestro, y todo el tiempo que pasen en evaluación lo dejarán de pasar en sus labores de inteligencia u operativas. No obstante, es indispensable contar con elementos que al menos no se unan a los grupos delincuenciales y formen parte de los secuestradores desde las instituciones de seguridad. Eso, entendemos, es el objetivo deseable detrás de este punto. Sin embargo, es paradójico que las autoridades propongan mayor evaluación cuando recientemente, Manuel Mondragón, Comisionado Nacional de Seguridad, reconoció que las pruebas como el polígrafo pueden ser engañadas. ¿Acaso tienen nuevas pruebas de evaluación para las unidades antisecuestro? ¿El gobierno federal cuenta ya con mejores sistemas de evaluación para las pruebas de confianza del personal? ¿Cómo se puede fortalecer los mecanismos institucionales en la selección de los elementos de las unidades antisecuestro que permitan un mejor desempeño y eventualmente permitan mayor confianza de la ciudadanía en su actuación?

El monitoreo de la evaluación al personal de las instituciones de seguridad es necesario, por lo que la autoridad tendría que presentar informes periódicos sobre estas evaluaciones y las medidas correctivas que tomen a partir de sus resultados.

8. Impulsar un modelo de reclusión de secuestradores en módulos especiales en penales de alta seguridad, para tener un mejor control

El objetivo de esta medida es tener mayor control sobre los internos sentenciados por secuestro. No obstante, es difícil determinar el efecto real que esto pueda tener o por qué es relevante la distinción específica de los sentenciados por secuestro vis a vis otros acusados de delitos graves. Esto además desvía la atención de uno de los verdaderos problemas del sistema penitenciario: la sobrepoblación que ha llevado al desgobierno de los penales a nivel nacional. Como documentamos en el estudio La cárcel en México: ¿para qué?, la cárcel se utiliza de manera irracional en México, lo que deriva en problemas de control al interior y desgobierno en los penales. El tema no está en generar esquemas especiales de reclusión para los secuestradores, el tema de fondo es resolver la sobrepoblación de las cárceles en México para alcanzar una proporción más baja de reclusos y con ello retomar el control de los penales. Años han pasado y las autoridades han sido incapaces de establecer controles efectivos para evitar las llamadas de extorsión que se hacen desde el interior de los penales estatales, en los cuales es recurrente la planeación de secuestros por parte de los internos que corrompen a los custodios y actúan con márgenes amplios de libertad dentro de su cautiverio carcelario.

9. Fortalecimiento de los programas de atención a víctimas del secuestro para ofrecer apoyo integral a ellos y a sus familias

Esta disposición es ciertamente importante. No obstante, lo que se pretende lograr ya está contemplado en la Ley General de Víctimas, que se publicó en febrero de 2013. El artículo 7 de esta ley, que define los derechos de las víctimas, prevé entre otros la reparación del daño y el acceso a ayuda profesional. Por lo tanto, es innecesario proponer esto como parte de la nueva estrategia dado que la ley lo contempla ya. Lo que sí falta es saber en qué consiste ese fortalecimiento de los programas de atención a víctimas: ¿mayores recursos? ¿ampliación de los programas? ¿mejor atención a víctimas? ¿cuáles serán los indicadores de esta mejor atención? En fin, esperemos que pronto tengamos mayor información para poder evaluar este punto específico de la estrategia anunciada.

Aunque debe reconocerse al gobierno por poner énfasis en el combate a este delito tan grave, es fundamental analizar la estrategia con cierto escepticismo. Esta no es la primera administración que plantea el combate al secuestro como prioridad y no podemos simplemente tomar el compromiso del gobierno como garantía del éxito de esta estrategia. Existen ciertos elementos en la propuesta gubernamental que sugieren que el fenómeno no ha sido comprendido del todo. Por último, se presentan propuestas con serios problemas para poder evaluar su eficacia. Esperamos y deseamos que la nueva estrategia contra este fenómeno, que de tiempo atrás ha flagelado a la sociedad mexicana, tenga éxito de una vez por todas. Pero una primera aproximación a la propuesta gubernamental nos invita a recibirla con cautela. Además esta estrategia presenta el reto, y hasta la obligación, para todo interesado en el tema, a darle seguimiento puntual para así proponer las modificaciones que sean necesarias para su fortalecimiento.

 

* Néstor de Buen es investigador en el Programa de Seguridad y Justicia de México Evalúa



[1] La única estimación del número real de secuestros es la de la ENVIPE 2013, que, además de presentar  algunos problemas, tiene un margen de error tan amplio (+-20%) que es difícil detectar variaciones reales en la incidencia. Cualquier variación menor a 20 por ciento que detecte alguna encuesta futura podría deberse a la imprecisión natural de las estimaciones y no a un cambio real en el número de delitos. Esto implica que es prácticamente imposible saber la causa de los cambios en el número de denuncias por secuestro.

 

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