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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Cuentas económicas y saldos en la agenda de seguridad: balance a un año de gobierno de EPN
Sin duda se observan grandes esfuerzos por parte de esta administración para buscar soluciones, pero los diagnósticos –y principalmente varias de las políticas públicas encaminadas a la solución de los problemas identificados- no están rindiendo los frutos esperados en dos temas trascendentales y que afectan la vida de millones de mexicanos: la seguridad y la economía
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
6 de diciembre, 2013
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Por: Odette Maciel, Alison Elías y Tere Martínez

Se ha cumplido un año de la administración del presidente Enrique Peña Nieto.  En dos de los rubros clave para el bienestar de los ciudadanos –la economía y la seguridad- la nueva administración ha centrado esfuerzos en el marco de una agenda que, desde un inicio, fue anunciada por el presidente como parte de su estrategia para transformar la realidad en México. Si bien es cierto que las expectativas sobre las acciones gubernamentales en estas áreas han sido amplias, existen diversas señales que nos recuerdan algunos pendientes clave para llevar a buen puerto las propuestas gubernamentales, de forma que éstas se traduzcan en beneficios palpables para la ciudadanía.

1.      Saldos hacendarios y cuentas en la economía nacional

En el ámbito económico, el primer año de la administración del presidente Peña Nieto ha tenido un desempeño menor al esperado, situación confirmada tanto por analistas privados como por las propias autoridades. Las razones de este desempeño han sido fundamentalmente internas, pues las condiciones económicas del exterior han sido favorables‑ Estados Unidos crecerá más del doble que México en 2013.  Se ha generado la expectativa de que las reformas que se han venido desarrollando en los últimos meses se conviertan en el motor complementario que requiere el país para crecer a un ritmo superior a las tasas observadas durante los últimos 15 años.  Las expectativas económicas futuras son optimistas.  Sin embargo, es muy probable que el desempeño de la economía mexicana se vea afectado por los efectos de las propias reformas estructurales que se han aprobado y que se implementarán en los meses siguientes. Asimismo, dentro de las reformas aprobadas se vislumbran cabos sueltos significativos que ponen en riesgo su futura efectividad. A continuación se enuncian algunas de estas omisiones y efectos.

Primero, el bajo crecimiento económico ha reducido la recaudación efectiva del gobierno federal.

Inicialmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) estimó una variación anual de 3.9% para 2013.  Sin embargo, dicha expectativa se ha ido ajustando a la baja para situarse actualmente en 1.3%, e incluso algunos analistas la ubican más cercana al 1%. Esta caída del crecimiento esperada en 2013 y el ajuste a la baja también para 2014, hizo necesario aumentar los requerimientos financieros netos del sector público para ambos ejercicios fiscales. El presupuesto aprobado para 2014 establece una tasa de crecimiento del 3.9% anual, un escenario demasiado optimista para diversos analistas (Barclays, JP Morgan) quienes la ubican más cercana a 3.5%. Es por ello que resultará necesario replantear las estimaciones que en materia de recaudación se pretenden obtener con la reforma fiscal.

Segundo, el nuevo marco fiscal, aprobado el mes pasado, representa un cambio mayúsculo en la estructura recaudatoria de nuestro país.

A pesar de ser un intento encomiable por tratar de fortalecer la capacidad recaudadora del gobierno federal, pudiera generar efectos económicos negativos que parecen no haber sido considerados de antemano. Por ejemplo, los cambios a la ley de IVA, a la Ley del ISR y al IEPS pudieran incrementar los costos de producción y consumo, afectar las decisiones de inversión y producción en el sector privado, y con ello incidir negativamente en el PIB, el empleo y la recaudación fiscal misma. No obstante, con lo mostrado en este año por la SHCP, no existe certeza sobre estas consideraciones en la estimación del impacto económico de la reforma.

Asimismo, si bien la desaparición del Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repeco), la implementación de un régimen de transición y el cambio en las contribuciones patronales al IMSS en el largo plazo prevén eliminar incentivos perversos contra el crecimiento de las propias empresas, en el corto plazo pudieran aumentar el mercado informal. El régimen de transición propone que las empresas cubiertas por el Repeco se beneficien de un esquema creciente de tasas para el pago del ISR durante un periodo de seis años. Sin embargo, no queda claro por qué el periodo de transición fue fijado en seis años cuando la mayoría de las empresas informales tienen un ciclo de vida menor a tres años. De igual forma, la medida podría incentivar ciclos de vida más cortos, pues muchas microempresas tratarán de obtener los beneficios por reducción al ISR durante los primeros años. Actualmente no existe y sería costoso implementar un esquema de verificación avanzado que cerciore que los microempresarios no cierren prematuramente una empresa formal y creen nuevas para obtener tales beneficios fiscales.

También, el gobierno ha propuesto la denominada Regla de Balance Estructural. En México Evalúa hemos advertido las limitantes que acompañan a la forma en que finalmente se aprobó esta regla en el Congreso. Como lo han demostrado otras experiencias en América Latina, su adecuada implementación requiere de un análisis técnico mucho más profundo del que escasamente se ha hecho para el caso de México. Dentro del balance público no se incluyen todos los gastos de inversión (se excluye la inversión realizada por Pemex), ni tampoco se reportan todos los pasivos contingentes del país, con lo que se estaría subestimando el verdadero tamaño del déficit público. Como consecuencia, los requerimientos financieros del sector público serán mayores y esto obligará a aumentar la deuda o recortar el gasto, situación que pudiese afectar la estabilidad macroeconómica lograda en México en los últimos años y con ello el bienestar de las familias. Los detalles finos de la implementación de la regla deberán ser precisados en el reglamento que acompañará a la ley de responsabilidad financiera cuya modificación fue recientemente aprobada.  Dicho reglamento aún no ha sido dado a conocer por la autoridad hacendaria, quien será a su vez la encargada de ejercer estas nuevas facultades.

Tercero, el lento crecimiento económico ha incidido en el mercado laboral.

Pese a la aprobación de la reforma laboral, el aumento de trabajadores registrados entre enero y octubre de 2013 (590 mil 393) es menor en 29% a la variación reportada en el mismo periodo del año anterior. De hecho, este cambio legal no representó una modificación en la trayectoria de generación de empleo.El empleo informal sigue representando un reto en materia económica con más de 13 millones de personas ocupadas en ese sector laborando sin servicios formales de salud, según las últimas cifras de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) dadas a conocer por el INEGI.

Cuarto, a pesar de haberse aprobado una reforma en materia de transparencia, ésta no garantiza su adecuada ejecución ni la rendición de cuentas de los ingresos, del gasto público federal, ni del gasto federalizado.

Por ejemplo, no se fortalecieron los mecanismos para castigar a los funcionarios que hagan un mal uso y desvíen los recursos públicos, prácticas que han quedado en evidencia en distintos reportes de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).Además, no obstante los distintos diagnósticos sobre la malversación en las transferencias, se busca aumentar recursos a los estados por medio del Ramo 23 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación sin la implementación de candados adecuados. Finalmente, no se ha logrado que en la revisión del marco jurídico se adelanten los tiempos para la revisión de la Cuenta pública por parte de la ASF, con lo que se continúa teniendo información limitada para una discusión técnicamente más robusta de las asignaciones presupuestales.

Quinto, la SHCP estimó en los Criterios Generales de Política Económica 2014 que de todas las reformas estructurales la energética sería la que contribuya en mayor medida al crecimiento adicional del PIB en los próximos años.

Sin embargo, quedan muchas dudas sobre su potencial efecto en la economía.Dado que el debate se ha centrado en el mecanismo para compartir la renta petrolera, se ha nublado por completo la discusión de temas fundamentales para impulsar un verdadero desarrollo del sector. Por ejemplo, no queda del todo claro cuál será el tipo de gobierno corporativo que regirá a Pemex ni cómo se medirá su productividad. Asimismo, no se ha mencionado cómo se renegociará el contrato colectivo de los trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) para lograr mayor productividad de la empresa, ni la renegociación del esquema de pensiones vigente. Esto último representa el mayor pasivo de la empresa y demandará gran cantidad de recursos fiscales durante los próximos años. Sin estos cambios básicos será poco probable que el sector se convierta en una fuente sostenida de crecimiento económico.

2.      La esperada seguridad y la acción federal: pendientes no atendidos

Múltiples han sido los balances que se han publicado sobre cómo el nuevo gobierno ha venido abordando la crisis de seguridad en la que están inmersos diversas entidades federativas en el país. La pregunta más obvia es qué tanto ha logrado distinguirse este gobierno, para bien, de su antecesor. La respuesta que dan analistas y expertos no es muy optimista; algunos creen que sólo se desmanteló una estrategia sin sustituirla por otra, otros creen que sólo se tomaron algunos elementos de aquí y de allá, pero prácticamente nadie tiene claridad sobre los avances de la nueva administración en torno a la política de prevención, la cual se presentó desde el inicio del nuevo gobierno como la piedra de toque en su política en materia de seguridad. De acuerdo a distintas encuestas recientemente publicadas, la opinión pública es crecientemente crítica de los resultados gubernamentales en esta materia.

Aunado a ello, la realidad no le ha simplificado las cosas al Presidente Peña Nieto, pues a viejos males como la crisis de violencia se han sumado nuevas preocupaciones como la aparición de grupos de autodefensa y el desafío que éstos implican para el Estado.

Desde luego, hay muchos elementos sobre los que podríamos centrar la mirada para evaluar el quehacer gubernamental en este primer año. Para México Evalúa es particularmente necesario centrar la revisión de los esfuerzos gubernamentales en tres elementos que, siendo piezas normativas, nos muestran que además de contar con mecanismos jurídicos, el reto de seguridad entraña una operación adecuada, realista y objetiva de la norma para aspirar a que la situación mejore.

El primer elemento es el Reglamento de la Ley para Prevenir Operaciones de Procedencia Ilícita expedida por el Presidente Peña el 16 de agosto pasado, el cual representa un esfuerzo de concreción a la Ley aprobada durante la administración del Presidente Calderón (el 17 de octubre de 2012), al igual que la expedición de las Reglas generales (23 de agosto), pues la diminución de la capacidad financiera de las organizaciones criminales es uno de los elementos clave para fragilizarlas y recuperar la capacidad del Estado en zonas estratégicas. Bajar esta ley a Reglamento es un avance importante con el que hoy cuenta la Unidad de Fiscalización. Sin embargo, no podemos pasar por alto el debate iniciado acerca de los alcances de este reglamento e incluso el hecho de que algunos gremios, como los notarios, se han amparado de su cumplimiento bajo el argumento de que éste excede lo previsto en la Ley. Si la forma de operar la ley no es la adecuada, este instrumento se convertirá en un problema más que en una fuente de soluciones para uno de los aspectos fundamentales: el poder financiero de las organizaciones criminales.

Un segundo elemento es la Ley General de Víctimas promulgada por el Presidente Peña Nieto el 9 de enero de 2013, revirtiendo el veto que su antecesor había puesto. Si bien la existencia de una Ley que proteja a las víctimas de un contexto de violencia como el que vivimos es necesaria y deseable, la Ley tal como se promulgó plantea serios retos, desde la definición de víctimas, y por ende, la delimitación de esta pieza normativa para evitar conductas oportunistas, hasta cómo lograr que se implemente correctamente en las entidades federativas. Dicha implementación representa un desafío financiero y operativo importante y el gobierno no está avanzando a la velocidad que las expectativas de los familiares de las víctimas ansían desde la promulgación de la ley. Por ende, las voces críticas de escepticismo y desilusión están creciendo. Una ley inoperante es tal vez más peligrosa que la ausencia de normativa.

Un tercer elemento central es la implementación del nuevo Sistema de Justicia Penal, no sólo porque el plazo límite para su cumplimiento está ya demasiado cerca (2016), sino porque es un elemento indispensable para la restauración institucional. En ese tenor, el Gobierno del Presidente Peña Nieto ha dado algunas señales de que la Reforma al Sistema de Justicia Penal es un tema central. Como muestra, están las declaraciones del Secretario de Gobernación durante la Conferencia Nacional de Procuradores y el impulso a la discusión del Código Único de Procedimientos Penales que avanza en el Congreso al punto de que hace unos días fue aprobado por el Senado en su calidad de Cámara de origen. Si bien, éste no es un avance menor, algunos cambios en el proceso de implementación, capacitación y evaluación podrían no ser los óptimos, o al menos, no tenemos información suficiente para valorarlos. Por ejemplo, la modificación de los Indicadores de Evaluación impulsados por la nueva titular de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), María de los Ángeles Fromow, podría no ser pertinente vis-à-vis los que existen desde 2010 y, además de perder la capacidad comparativa, podríamos estar errando en la forma de medir los avances en esta materia. Tal vez no sea el caso y la transformación de los indicadores sea pertinente, pero la poca discusión al respecto deja un amplio margen a la especulación.

Los avances más importantes parecen ser la concreción de longevas discusiones que no nacieron hace un año sino antes. En cambio, las deudas son más claramente responsabilidad de este gobierno. Las dilaciones respecto a la Gendarmería Nacional y los esfuerzos de certificación policiaca, la renovación del Sistema Penitenciario, son ejemplos de proyectos sobre los que ha habido promesas importantes por parte de las autoridades, pero que en la práctica no terminan de concretarse en acciones palpables para transformar sustantivamente la problemática de seguridad en el país.

Consideraciones finales

Contrario a las expectativas que generó, principalmente en el exterior, la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto, su primer año de gobierno ha dejado la impresión de cierta incertidumbre sobre el camino escogido. Así lo demuestran las diversas encuestas de opinión recientes en donde el escepticismo e insatisfacción de la ciudadanía respecto a las acciones emprendidas ha crecido sistemáticamente. Sin duda se observan grandes esfuerzos por parte de esta administración para buscar soluciones, pero los diagnósticos –y principalmente varias de las políticas públicas encaminadas a la solución de los problemas identificados- no están rindiendo los frutos esperados en dos temas trascendentales y que afectan la vida de millones de mexicanos: la seguridad y la economía. Apelamos a la disposición de esta administración para atender las recomendaciones y observaciones que se han hecho, y para trabajar en conjunto con la sociedad civil y la academia. Desde México Evalúa continuaremos nuestra labor de monitoreo y evaluación de las acciones del gobierno porque consideramos que es fundamental la discusión de propuestas, y aún más, la construcción de soluciones con sustento empírico, bajo la premisa de contribuir al desarrollo de políticas públicas que mejoren la calidad de vida de los mexicanos. El tiempo corre y no deberíamos tener que esperar un año más para evaluar si ahora sí vamos en la dirección correcta.

 

* Odette Maciel, Alison Elías y Tere Martínez son investigadoras asociadas de México Evalúa.

 



Ver Maloney (2007). ¨Informality: Exit and Exclusion¨. World Bank, Washington DC

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