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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Diputados: urge que reglamenten rendición de cuentas sobre el gasto público (carta abierta)
En los últimos ocho años, el gobierno ha gastado 310 mil millones de pesos más de lo que originalmente aprobaron en su Cámara, lo que equivale aproximadamente a un ejercicio anual 10 por ciento mayor al aprobado. Y no hay forma de comprobar porqué, cómo y en qué se gastó ese dinero público.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
8 de noviembre, 2013
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Estimado (a) Diputado (a),

Durante las próximas dos semanas tendrá en sus manos la definición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el 2014. Por ello le pedimos considerar incorporar medidas de transparencia y rendición de cuentas en dicho Decreto, que permitan contrarrestar la flexibilidad excesiva que actualmente tienen los ejecutores de gasto para erogar recursos durante el ejercicio fiscal. Esta laxitud no abona a promover ejercicios transparentes y responsables de los recursos públicos.

En los últimos ocho años, el gobierno ha gastado más de lo que le aprobaron en su Cámara, con lo cual el Decreto aprobado por ustedes, los legisladores, quedó totalmente rebasado. En promedio, cada año entre 2005 y 2012, el gobierno gastó 310 mil millones de pesos más de lo que originalmente aprobaron. Lo que equivale aproximadamente a un ejercicio anual 10% mayor al aprobado.

Las disposiciones normativas que regulan la asignación del presupuesto adicional o suplementario (gasto financiado con ingresos excedentes) son además de complejas, muy generales, y no promueven un gasto efectivo. No contienen criterios de asignación práctica, ni mucho menos promueven la asignación a partir de los buenos resultados. Dejan disponible un amplio espacio para que los ejecutores de gasto asignen los recursos fuera del proceso presupuestario ordinario. Estas disposiciones permiten que la Cámara de Diputados no tenga participación institucional en las asignaciones. La experiencia internacional advierte que este tipo de prácticas no abona ni a la rendición de cuentas ni al buen uso de los recursos públicos. Es así que incluso el Fondo Monetario Internacional advierte que se arriesga el buen uso de los recursos al permitir prácticas que evitan que los recursos del presupuesto pasen por todo el ciclo presupuestario ordinario. En gran parte porque esta forma de asignar el presupuesto no promueve una competencia sana entre programas para obtener los recursos públicos, ni tampoco incentiva buenas prácticas de rendición de cuentas, con lo que se erosiona la eficiencia del gasto público.

Durante el ejercicio fiscal no sólo se gasta más, se gasta muy diferente. El presupuesto que ustedes aprueban sufre diversas adecuaciones durante su ejercicio: en promedio, cada año los presupuestos de los ejecutores de gasto se ampliaron en 900 mil millones de pesos durante el ejercicio para diversos programas mientras que  se recortaron en 600 mil millones de pesos durante el periodo observado para otros tantos. Sin embargo, las explicaciones sobre los motivos o beneficios de estos cambios no se incluyen en los informes trimestrales de la SHCP. Pese a que estas modificaciones son sustantivas, la SHCP no incluye en sus informes trimestrales las razones, beneficios o fundamentos técnicos que llevaron al ejecutivo federal a realizar estos cambios en el presupuesto de egresos. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria claramente establece que los presupuestos pueden adecuarse para que los ejecutores de gasto cumplan mejor los objetivos de los programas a su cargo, pero con la información contenida en los informes trimestrales no es posible precisar que así haya sido.

Esta realidad es aún más preocupante cuando se observa que se han estado programando sistemáticamente presupuestos poco realistas. Una muestra de ello es la constante programación y aprobación de conceptos en el gasto por encima de la tendencia con la que se ha venido ejerciendo en la práctica, con lo que se provocan subejercicios sistemáticos del gasto.  Dichos subejercicios son luego reasignados de forma discrecional por la autoridad federal hacendaria sin que haya una justificación técnica que respalde sus decisiones, y si la hay, sin que se le dé a conocer ni a la opinión pública. El caso del Ramo 25 “Provisiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos” ilustra esta situación: entre 2005 y 2012 se aprobó sistemáticamente un presupuesto mayor al que se ejerció el año anterior. En ese periodo se aprobaron 154,000 millones de pesos que no se ejercieron mediante este Ramo, por lo que fue necesario reasignarlos.

En contraste con estos cambios significativos en el presupuesto, lamentablemente se observa que durante el año fiscal hay poca información útil y oportuna sobre el ejercicio de recursos que llevan a cabo los ejecutores del gasto. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria exige muy poco al respecto en esta materia a la autoridad federal hacendaria, por lo que es indispensable incluir en el Decreto medidas que fortalezcan la información disponible en los informes trimestrales que emite la SHCP durante el ejercicio.

La rendición de cuentas sobre estas adecuaciones se reporta sin el detalle suficiente después de que finaliza el ejercicio, en la Cuenta Pública, al año siguiente de cuando fueron ejercidos los recursos. Reiteramos que los reportes trimestrales que presenta la SHCP deberían explicar las motivaciones de las adecuaciones. Tampoco incluyen  los principales hallazgos sobre la evolución del gasto de la Cartera de Inversión y esto es especialmente importante porque los programas y proyectos de inversión son un destino frecuente de los ingresos excedentes, del presupuesto adicional. Actualmente se incluye un anexo con el registro de proyectos, pero la información así presentada no es útil y accesible para entender el comportamiento global del gasto en la Cartera de inversión.

Señores legisladores, es necesario subrayar que el presupuesto suplementario en México requiere nombre y apellido, requiere ser institucionalizado. Primero es necesario justificar su existencia, los motivos que hacen legítimo que estos recursos estén exentos del control legislativo y que su aprobación precisamente escape al control de la Cámara de Diputados. También es necesario generar criterios que definan el tamaño de dicho presupuesto suplementario, así como sus límites. Actualmente, se definen a partir de qué tanto se subestimen los ingresos que efectivamente obtiene la Federación. En contraste, México Evalúa les sugiere que una vez que se defina un límite para dicho presupuesto y este límite sea alcanzado, se considere específicamente la aprobación por parte de los diputados para definir adecuaciones adicionales.

Es así que, de cara a la aprobación del Decreto del PEF de 2014, le proponemos que considere algunas  recomendaciones para incluir en este decreto que podrían mejorar el manejo de estos problemas en el corto plazo, con las cuales se podría comenzar a atajar en el corto plazo varios de los problemas aquí enumerados:

1) Debe incluirse la obligación a la SCHP para que incluya en los informes trimestrales la explicación de los motivos de las adecuaciones presupuestales, por lo menos de las más significativas, que va realizando a lo largo del año, así como los programas presupuestarios afectados y los productos y servicios logrados mediante las mismas;

2) Que se incluyan en los informes trimestrales los estados de cuenta completos de los fondos que reciben ingresos excedentes, como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF);

3) Que se publique una nota metodológica que explique los cálculos del origen y aplicación de los ingresos excedentes, a partir de la interpretación que la propia Secretaría haga de lo que dictan las diferentes disposiciones fiscales en la materia vigentes en 2014;

4) Que, en adición a la información del registro de la Cartera de Inversión, la SHCP incluya en los informes trimestrales un reporte que explique lo más relevante de la evolución del estatus del gasto en proyectos de inversión. En dicho informe deberá indicarse el avance de los programas y proyectos de inversión a los que se les asignaron recursos provenientes de ingresos excedentes, de los fondos FEIP, FEIEF y de los fondos inherentes al Ramo 23;

5) Que se auditen por despachos independientes los Fondos FEIP, FEIEF y los del Ramo 23 al menos una vez durante el ejercicio;

6) Que se estipule el monto de los ingresos excedentes que los ejecutores de gasto podrán utilizar sin recurrir a la Cámara y pasado ese límite será necesario solicitar autorización de nuevo. Dejar de establecer explícitamente estos límites incentiva una programación poco efectiva por parte de los ejecutores.

7) Que se rindan un informe separado o especial sobre el gasto que se efectuó con los ingresos excedentes, en donde se expliquen los criterios de asignación así como los programas y proyectos que recibieron dicho recursos;

8) Que la SHCP publique en su sitio de Internet con una base de datos electrónica –en un formato abierto que permita su análisis detallado- en la que se integre toda la información del Presupuesto de Egresos: proyecto, aprobado, ejercido y efectivamente pagado, en el máximo nivel de desagregación de todas y cada una de las clasificaciones de gasto oficiales.

Es urgente que el Poder Legislativo fortalezca su papel como contrapeso de los ejecutores de gasto, representados por la SHCP, e incluso reconsiderar la participación de la Cámara de Diputados en algunas adecuaciones. Por lo menos cuando éstas alcancen cierta magnitud, sin que esto implique entorpecer la toma de decisiones. Sin este contrapeso no existen incentivos para programar mejores presupuestos, presupuestos más realistas.

Si esto se lograra, México no sería el primer país en adoptar la buena práctica: En una reciente encuesta realizada por la OCDE a 38 países, se encontró que en 55% de los países miembros y no miembros encuestados sobre sus prácticas presupuestales, no es posible aumentar el presupuesto sin la autorización del Poder Legislativo. En Brasil por ejemplo, existe el uso de un presupuesto suplementario, pero tiene un límite definido y una vez que se alcanza dicho límite no es posible que se gaste más sin solicitar autorización al Poder Legislativo.

Finalmente, señor legislador, es necesario fortalecer el papel de la Auditoría Superior de la Federación.  Para ello, se debe eliminar el principio de posteridad establecido en la Constitución para contar con una Cuenta Pública auditada más actual durante la aprobación del Presupuesto. Como usted sabe, hoy está en discusión la aprobación del Presupuesto de Egresos 2014 y todavía no está disponible la Cuenta Pública de 2012. Las comparaciones pueden ser incómodas, pero son necesarias.  De acuerdo a la OCDE, el estándar internacional para publicar la cuenta pública auditada es de seis meses posteriores al fin del año fiscal, ¿por qué nosotros necesitamos 14 meses?  Ahora que está por aprobarse el presupuesto de egresos 2014 aún no está disponible la cuenta pública auditada del año inmediato anterior, como suele pasar en muchos países.

Por todo esto, le pedimos de la manera más atenta que se aprueben presupuestos más realistas y, específicamente para el PEF 2014, que se fortalezcan las medidas de transparencia y rendición de cuentas durante el ejercicio del gasto.  En las semanas anteriores se vivió una discusión intensa sobre la mejor forma para que el Estado mexicano recaude los recursos con los cuales financiará este gasto público.   Se organizaron foros, se derramó mucha tinta en revistas y periódicos, se distribuyeron cientos de correos electrónicos, se discutieron en los medios las propuestas de  los nuevos impuestos que a partir del primero de enero del próximo pagaremos la ciudadanía en México. Lamentablemente en ese debate público la transparencia y rendición de cuentas tuvo, con toda franqueza, un espacio menor, por no decir nulo en la discusión del Congreso de la Unión.

Como le hemos advertido, hoy en día, quienes ejercen el gasto cuentan con amplias facultades y enfrentan pocos controles externos, sobretodo durante el ejercicio del gasto, precisamente sobre la forma en que ejercen los presupuestos públicos. La flexibilidad de gastar más o gastar diferente debe ser compensada a la par con informes trimestrales que rindan mejores cuentas, sobre todo considerando que la fiscalización en México es injustificadamente tardía.  La transparencia y rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos no puede ni debe ser una concesión gubernamental, sino un derecho de los ciudadanos mexicanos que contribuyen con sus impuestos al financiamiento del gasto público.

Agradecemos de antemano su atención y esperamos que estas recomendaciones le parezcan convenientes para impulsar un ejercicio del gasto más transparente.

De antemano muchas gracias por su atención

México Evalúa

@MexEvalua

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