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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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El Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción: ¿será de chocolate?
Llevamos años en la discusión de la redacción de la reforma constitucional en materia de corrupción, pero llevamos una vida en espera de un diseño institucional que tenga la capacidad de embestir la corrupción y no sólo de torearla. Es momento de tomarnos en serio este asunto. Por eso la discusión que está por comenzar en el Senado deberá empezar por una buena reflexión sobre el dictamen producido por los Diputados.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
5 de marzo, 2015
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Por: Mariana Campos, con la asistencia de Esther Ongay

Sin menoscabo del logro que se obtuvo con la aprobación de la reforma constitucional en materia anticorrupción en la Cámara de Diputados, las autoridades, académicos y organizaciones civiles deben continuar su esfuerzo y reflexionar sobre las deficiencias del dictamen aprobado en torno al diseño del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el cual debe ser efectivo para prevenir y combatir a la corrupción.

Hay que decirlo, sí hubo avance. El anterior dictamen en la materia, que provino del Senado, planteaba la creación de un órgano anticorrupción. Era una propuesta que a todas luces no resolvería el problema, ya que no contaba con facultades para realmente prevenir la corrupción. Se logró transformar la visión de la reforma, pasando de un ente anticorrupción a un sistema anticorrupción, este último mucho más complejo pero por lo mismo más compatible con la naturaleza multidimensional del problema a resolver. En el dictamen anterior, ni siquiera se mencionaba el papel de la fiscalización como primordial en este combate. Hoy es un eje central del Sistema Nacional Anticorrupción y por eso el dictamen aprobado la semana pasada ya incluye reformas al diseño de la fiscalización.

Llevamos años en la discusión de la redacción de la reforma constitucional en materia de corrupción, pero llevamos una vida en espera de un diseño institucional que tenga la capacidad de embestir la corrupción y no sólo de torearla. Es momento de tomarnos en serio este asunto.

Y por eso la discusión que está por comenzar en el Senado deberá empezar por una buena reflexión sobre el dictamen producido por los Diputados.

En mi opinión, una de las más serias deficiencias de este dictamen es que las observaciones del Comité Coordinador Anticorrupción, conformado por los titulares de la Secretaría de la Función Pública (SFP), Auditoría Superior de la Federación (ASF), Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (FECC), y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TJA), no tendrán carácter vinculatorio. Me parece que de mantenerse así sus atribuciones, este Comité será una entidad débil, lo cuál limitará enormemente las posibilidades de prevenir y combatir la corrupción.

He estudiado durante muchos años la situación de la transparencia y rendición de cuentas del gasto público y uno de los aspectos que más me ha preocupado es que existe un incentivo perverso al subejercicio de recursos públicos, con el fin de evadir la apropiada fiscalización. Esto es especialmente grave en el gasto federalizado, aquél que la federación aporta a los gobiernos locales para financiar la consecución de fines específicos.

Actualmente cuando la Federación ministra los recursos del gasto federalizado a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, desde la perspectiva de la Federación, se consideran ya devengados, ejercidos y pagados en la Cuenta Pública Federal, aunque en la práctica no hayan sido ejercidos a nivel local. Es decir, la Cuenta Pública Federal no refleja el estado real del ejercicio de algunos recursos.

La falta de armonización contable en la información del ejercicio de los recursos públicos constituye una trampa que dificulta la rendición de cuentas de dicho ejercicio. El problema no termina aquí. Lo más grave es que cuando los recursos del gasto federalizado se subejercen durante el año en el que fueron autorizados para ser ejercidos, posiblemente serán gastados en un año posterior, pero sin que la ASF pueda revisar finalmente en qué se ejercieron. En efecto, en un año dado, la ASF sólo está autorizada a revisar el ejercicio del año inmediato anterior, sin posibilidad de volverlo a revisar en años posteriores. Es decir, su labor está sujeta al principio de anualidad, que cambió en el Dictamen, como se explicará más adelante.

El subejercicio ha sido una manera de gastar sin etiqueta y sin revisión de la ASF. Tan solo en 2013, el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Pública (FASP) subejerció la mitad (47%) de su presupuesto. ¡Imagínese! En medio de la crisis de seguridad pública que atraviesa nuestro país, se dejó de ejercer la mitad de los recursos de un fondo de gasto que pretende contribuir a la atención del problema.

Cabe señalar que los fideicomisos llamados sin estructura orgánica, que por cierto, sí tienen un Comité Técnico que los regula y maneja, son un instrumento jurídico financiero que se utiliza para guardar el dinero de los subejercicios. Lamentablemente, estos fideicomisos también generan “huecos” para la rendición de cuentas. En el dictamen de la reforma anticorrupción, se fortalece la facultad de la ASF de fiscalizar fideicomisos y fondos al incluir nuevas formas de estas figuras jurídicas/financieras como los mandatos tanto públicos como privados.

Está documentado que, actualmente, se abren fideicomisos que no se sujetan al marco presupuestal de la Administración Pública Federal para guardar y posteriormente gastar los recursos subejercidos en lugar de devolverlos a la Tesofe. Esto significa que ingresan, gastan y se endeudan sin que esto quede registrado en la Cuenta Pública. Para evitar este bypass, la reforma del SNA debe prever que la ASF cuente con todas sus facultades para fiscalizar el gasto y que se seguirá entendiendo como abierta la Cuenta Pública para todos sus fines legales, cuando haya habido subejercicio y no se hayan reintegrado los recursos a la Tesofe, abriendo un fideicomiso.

Como ya lo comentamos, en el dictamen anticorrupción, se eliminó el principio de anualidad del texto constitucional, por lo que se pretende permitir revisiones de la ASF, muy limitadas por cierto, para volver a revisar ejercicios anteriores, los subejercicios. Para hacerlo, será necesario que exista una denuncia, que se cumpla con condiciones que actualmente se desconocen porque serán establecidas en la regulación secundaria y que la revisión sea directamente autorizada por el Auditor Superior. Estas trabas se pusieron para impedir una doble revisión, que podría poner en riesgo el principio de “certeza jurídica” del que deben gozar los entes fiscalizados sobre lo ya revisado. Sin embargo, en el centro del debate sobre la eliminación del principio de anualidad, se omitió la necesidad fundamental que se busca con dicha medida: la intención no es permitir la doble revisión, sino la revisión de los subejercicios de recursos que no regresaron a la Tesofe. En resumen, se busca que todo el gasto público sea sujeto de una revisión al menos una vez.

Pero incluso si el Senado ampliara la capacidad de la ASF para auditar los subejericicios, no sería suficiente para atender el problema. Depende de otros factores, entre los que se encuentran problemas en la calendarización de ministraciones de recursos, el retraso en la firma de los convenios de coordinación y sus anexos que son necesarios para que se puedan gastar los recursos, o el elevado número de reprogramaciones del gasto que mina la certidumbre sobre el monto de presupuesto que puede efectivamente ejercerse en cada caso. En este asunto como en otros, se requiere que el Comité Coordinador emita recomendaciones, y mejor aún, disposiciones para poner en marcha diversos mecanismos normativos y operativos que terminen por desincentivar el subejercicio.

Como éste, es probable que existan varios asuntos complejos de resolver en el terreno del ejercicio de los recursos públicos, que requieren que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción pueda emitir recomendaciones que tengan garantía de ser atendidas para mejorar áreas de oportunidad que resulten críticas para resolver los focos rojos de la corrupción. Sin que esas recomendaciones sean vinculantes, el riesgo es que el Comité Coordinador sea de “chocolate”, como dicen los niños cuando un jugador no será tomado en serio durante un juego. Así, se reduce la posibilidad de contar con un sistema de rendición de cuentas con la capacidad de auto corregirse y de cerrar oportunamente los espacios que facilitan los actos de corrupción.

Sabemos que el control de la corrupción no depende únicamente de factores institucionales, y en eso estoy de acuerdo con Erik M. Uslaner quién recientemente impartió una conferencia en el ITAM sobre las raíces históricas de la corrupción. Señaló que las relaciones sociales tienen un papel fundamental en desencadenar el fenómeno. En especial, mencionó que la desigualdad reproduce y mantiene el fenómeno de la corrupción. Sin embargo, si bien no es suficiente mejorar nuestro diseño institucional, soy de la idea de que sí, es absolutamente necesario hacerlo, pero hacerlo bien.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, comentarista invitada en el Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radio fórmula y miembro del Consejo Editorial de la Revista R del Periódico Reforma. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en el CIDE.

 

 

Sin embargo, en la discusión de la Ley General de transparencia se pretende dejar poco clara la responsabilidad de los fideicomisos al asignarla al mismo tiempo a varios sujetos obligados. He aquí la importancia de que ambas reformas dejen trazada de manera muy clara la línea de responsabilidad sobre el manejo y la rendición de cuentas de los fideicomisos.

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