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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
El gasto del gobierno: descifrando la Caja Negra
En los últimos ocho años, las ampliaciones al presupuesto durante su ejercicio han sido la regla. El promedio anual del gasto ejercido por el Ejecutivo superó el aprobado por la Cámara de Diputados en 8.3 por ciento ó 262 mil millones de pesos.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
2 de mayo, 2014
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v)

El ejercicio presupuestario en México es una Caja Negra que debe ser descifrada para poderse entender. Se gasta más de lo que se aprueba, se gasta diferente y no existen mecanismos de transparencia y rendición de cuentas suficientes y adecuados que permitan entender estos cambios de manera oportuna.

La falta de presupuestos realistas conlleva al ejercicio de un presupuesto paralelo o suplementario en la práctica, en donde las decisiones de gasto se toman al margen de la discusión entre poderes. En los últimos ocho años, las ampliaciones al presupuesto durante su ejercicio han sido la regla. El promedio anual del gasto ejercido por el Ejecutivo superó el aprobado por la Cámara de Diputados en 8.3 por ciento ó 262 mil millones de pesos.

El mayor gasto es posible porque el presupuesto que se presenta al Congreso no toma en cuenta los montos que se han ejercido en los presupuestos pasados. La estimación de los ingresos tampoco es realista, ya que éstos se subestiman sistemáticamente. En el mismo periodo de análisis, los ingresos excedentes del Gobierno Federal ascendieron alrededor de 243 mil millones de pesos promedio anuales.

El presupuesto suplementario es una herramienta que se usa con frecuencia en otros países. Sin embargo, su uso debe ser regulado adecuadamente y balanceado con mecanismos de rendición de cuentas que promuevan la transparencia de las decisiones. Esto es de especial importancia cuando las decisiones de asignación de recursos durante el ejercicio se toman fuera de la discusión entre poderes. En este caso también debería considerarse establecer, en la normatividad, un límite explícito al gasto adicional que el Ejecutivo puede ejercer durante el año fiscal antes de solicitar una nueva aprobación.

Otro mecanismo a considerar en la misma regulación para mejorar la rendición de cuentas del presupuesto es someter a una revisión externa la estimación de las variables fiscales y económicas que sustentan su diseño. También debería añadirse la obligación de hacer pública la metodología de dicha estimación y de actualizar las variables utilizadas en el transcurso del ejercicio.

Sin duda deberá atenderse la debilidad que se percibe en la función del Legislativo para fungir como control y contrapeso en la fase del ejercicio del gasto. Hoy por hoy, el Ejecutivo puede realizar adecuaciones sin necesidad de obtener la aprobación del Legislativo, sin importar cuánto ni qué se adecúe. Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para intervenir durante el ejercicio del presupuesto porque está sujeta al principio de posterioridad, lo que le resta relevancia y oportunidad a su trabajo y contribución a la mejora del presupuesto.

La adecuación del presupuesto puede ser legítima para mejorar la eficiencia del gasto o cuando se busca un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas gubernamentales. Sin embargo, corroborar la mejora en el cumplimiento de los objetivos se vuelve casi imposible en la práctica. El desarrollo del Presupuesto Basado en Resultados (PbR) es incipiente. En 2013, 27 por ciento del gasto programable (lo que representa 822 mil millones de pesos) no estaba obligado a contar con una Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), es decir, estaba exento de definir sus objetivos y, en consecuencia, de ser evaluado. Solamente cuando las decisiones de gasto puedan sustentarse en los resultados obtenidos a cambio, habrá menos suspicacias sobre el uso del presupuesto.

Una de las consecuencias más importantes de la gran flexibilidad que existe actualmente para adecuar el presupuesto durante su ejecución es la falta de incentivos que se generan para la buena planeación de los programas y proyectos que son presentados durante la aprobación del presupuesto. En la práctica, la mala planeación tiene costos explícitos que asumen los ciudadanos, ya que se traduce en proyectos o programas mal diseñados, que no necesariamente brindan los resultados deseados. Como consecuencia, termina por reducirse la rentabilidad de los recursos públicos. Este problema ha sido evidente en varios proyectos de inversión ejecutados en los últimos años.

La ASF elaboró un análisis de los resultados de las auditorías que realizó entre 1999 y 2010 a los proyectos de inversión en infraestructura física y equipamiento. De los contratos auditados con montos mayores a 100 millones de pesos en el periodo, el 64 por ciento tuvo una planeación inadecuada o estudios previos que carecían de la ingeniería de detalle. Por ello, las obras que debieron tardar en promedio año y medio vieron sus plazos de construcción alargarse hasta por cuatro años y medio más de lo previsto. Desafortunadamente, esta información no se produce ni se puede publicar con la oportunidad necesaria para evitar el posible mal gasto.

Abonaría mucho a la rendición de cuentas tener información más completa, accesible y oportuna sobre las adecuaciones durante la fase de ejecución del presupuesto. Actualmente, la ley solicita a los ejecutores poca información al respecto. Sólo exige que se señale en los informes al Congreso en qué ramos se efectuaron cambios de presupuesto mayores a 5%. Pero no exige que se expliquen las decisiones ni los impactos de las mismas. Esta debilidad es consistente con la poca información que actualmente hay en los reportes que se publican antes de la Cuenta Pública.

En México, todavía se suele concebir al presupuesto como una herramienta de los gobiernos, más que como una herramienta de los ciudadanos. En el contexto actual, en el que el gobierno recauda y gasta más, es imprescindible adoptar esta agenda de mejora del ciclo presupuestal, como un gesto de responsabilidad con los mexicanos que dejan en las arcas del gobierno el fruto de su esfuerzo cotidiano a cambio de la expectativa de un mayor bienestar.

Es importante destacar que un tema pendiente en la agenda de transparencia fiscal es la transparencia de los ingresos públicos. Por ejemplo, los ingresos que se perciben por el cobro de Derechos, Productos y Aprovechamientos, que son ingresos que recibe el gobierno por sus servicios o por bienes de la Nación o Estado que se venden o prestan, no se explican suficientemente en la ley de ingresos y en los informes de finanzas públicas. En realidad con la información disponible no está claro su origen o composición. Esto es relevante porque en el periodo de referencia estos ingresos han representado 68 por ciento de los ingresos excedentes totales y cada vez son más importantes en este ámbito. En 2012, representaron hasta 98.2 por ciento de los ingresos excedentes totales del Gobierno Federal. Además, para mejorar la transparencia del proceso presupuestario es necesario trabajar en ambos componentes del presupuesto: en el gasto y en el ingreso público.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia

 

 

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