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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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El presupuesto aprobado para 2014: ¿ficción o realismo?
En los últimos ocho años, el Gobierno Federal y las entidades públicas gastaron en promedio 10% más de lo que les fue aprobado en el Decreto de Presupuesto. Esta gran flexibilidad para exceder el PEF no incentiva el buen diseño de presupuestos efectivos y realistas, sino que promueve lo contrario, y el presupuesto para 2014 no será la excepción.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
22 de noviembre, 2013
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Por: Mariana Campos, con ayuda de Esther Ongay

El presupuesto aprobado el pasado 15 de noviembre sigue teniendo ciencia ficción , como la mayoría de los presupuestos aprobados en los últimos ocho años. Durante el año fiscal, los ejecutores de gasto pueden erogar más de lo aprobado, pueden gastar menos y también pueden hacerlo de manera diferente a lo que estipula el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, un documento que supuestamente en la práctica es ley.

En los últimos ocho años, el Gobierno Federal y las entidades públicas gastaron en promedio 10% (o 310 mil millones) más de lo que les fue aprobado en el Decreto de Presupuesto. Además, durante ese periodo, en promedio cada año se observaron aumentos a diversos conceptos de gasto por 900 mil millones de pesos y, al mismo tiempo, se observaron recortes que en promedio sumaron 600 mil millones de pesos, lo que da una idea de la magnitud de los cambios que suceden después de la aprobación.

No obstante, esto no sorprende: es razonable esperar que el presupuesto aprobado no sea en realidad el definitivo, cuando el marco normativo que regula el manejo del presupuesto federal otorga amplias facultades a los ejecutores de gasto (es decir a las dependencias, entidades y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) para “modificar” el presupuesto que les fue aprobado por la Cámara de Diputados. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículo 57) establece que los ejecutores del gasto deben ajustarse a lo aprobado, sin embargo prevé que es posible adecuar el presupuesto aprobado y no obliga a consultarlo con el Poder Legislativo.

Esta gran flexibilidad tiene claras desventajas para el diseño de la política presupuestal federal. Una de ellas es que no incentiva el buen diseño de presupuestos efectivos y realistas. De hecho, promueve lo contrario. Durante el proceso de aprobación es mejor darle “bola” al legislativo en lo que se pueda, quedar bien y luego salirse por la libre. Por ello es común que a diversas secretarías e instituciones se les aprueben presupuestos que no corresponden con lo que históricamente han ejercido. El presupuesto para 2014 no ha sido la excepción.

Cuatro casos de ciencia ficción en el presupuesto aprobado para 2014

Al concepto de gasto para el pago de adeudos de ejercicio fiscales anteriores (llamado Adefas) siempre se le programa un presupuesto menor al que ejerce. En las administraciones anteriores, cada año en promedio se solía ejercer un monto de casi 9 mil millones de pesos más de lo que se le aprobaba (21 mil millones ejercidos vs. 12 mil millones aprobados). El monto del sobreejercicio de Adefas no es una cantidad trivial, es más del presupuesto total aprobado para la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) o para la Secretaría de Turismo (Sectur) para 2014.

Con la nueva administración esta situación no ha cambiado.  Para el próximo año, se aprobó un presupuesto para Adefas de 14 mil 500 millones de pesos, a pesar de que históricamente se han gastado 21 mil millones. Y esto continúa sucediendo: en 2013 se le aprobó la misma cantidad, pero a fines de septiembre del presente año ya había ejercido más de 16 mil millones.

Otro presupuesto que ha ido mejorando su nivel de “realismo”, pero que aún no es suficientemente realista, es el del Ramo 25 o Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Sistemáticamente se le aprueban recursos por encima de los que ejerce. Por lo que la diferencia que se deja de gastar, se destina a fines que elige el Ejecutivo federal discrecionalmente. Entre 2005 y 2012, el Ramo 25 dejó de ejercer cada año cerca de 19 mil millones de pesos, por lo que fue el ramo con un mayor número de recursos sin ejercer en este periodo. Sin embargo, desde que empezó la nueva administración, el presupuesto aprobado para este Ramo se ha incrementado en 47% en términos reales aunque al cierre del tercer trimestre de 2013 sólo se ha ejercido la mitad del presupuesto aprobado para este año. A pesar de esto, para el próximo año se le acaban de aprobar recursos equivalentes al 5% mayor en términos reales. Cabe destacar que entre mayor sea el presupuesto aprobado a este ramo, mayor es el monto de los recursos que pueden reasignarse bajo la directriz exclusiva del Ejecutivo federal. Dado que el marco normativo le concede espacios generosos para tomar decisiones discrecionales, sería ingenuo que la autoridad federal no los aprovechara.

Es preciso recordar la situación presupuestal en los casos de la Secretaría de Salud y el de la Secretaría de Desarrollo Social,  dependencias que históricamente suelen ejercer presupuestos menores a los aprobados. Y sin embargo, pese a dichos subejercicios, los legisladores les aprueban presupuestos cada vez más generosos. El nuevo gobierno ha incrementado los recursos para estas secretarías en forma sustantiva en 47% y 64% respectivamente. No queda claro si sus capacidades de gasto también han incrementado de modo que puedan utilizar todo el presupuesto que les ha sido aprobado, parece que no. Tampoco queda claro el subejercicio de la Secretaría de Salud cuando la prensa ha documentado recientemente situaciones dramáticas de mujeres que han llegado a parir en los patios afuera de los hospitales. Por su parte, Sedesol al cierre de septiembre de 2013, sólo había ejercido el 60% de su presupuesto. Es preciso señalar que no conocemos los motivos del avance lento de estos presupuestos, y si lo llegamos a saber muy probablemente sea hasta mediados del próximo año, cuando se publique la Cuenta Pública.

En México, el gasto federal pasa por dos momentos de aprobación durante el año fiscal. Un primer momento tiene lugar cuando la Cámara de Diputados aprueba el Decreto de Presupuesto de Egresos, lo que ocurre entre el 8 septiembre y el 15 de noviembre de cada año (aunque en términos prácticos la discusión del presupuesto se realiza una vez aprobada la Ley de Ingresos, por lo que la discusión en el Congreso en materia de gasto se intensifica después del 30 de octubre). El otro momento tiene lugar durante todo el ejercicio fiscal cuando se realizan los ajustes presupuestales como los anteriormente mencionados.

Es por ello que en el análisis del presupuesto los esfuerzos se deben centrar fundamentalmente en los recursos ejercidos y no en el gasto aprobado, pues es el presupuesto que realmente tiene impacto sobre la economía nacional y la población.  Por este motivo, convocamos al Poder Legislativo, a la sociedad civil organizada y a la ciudadanía en general, a darle mayor énfasis y seguimiento al presupuesto que se ejerce y no sólo al que se aprueba.  Es momento de iniciar una discusión técnica y jurídica de cómo mejorar los incentivos institucionales y legales para que se programen y aprueben presupuestos más realistas y efectivos para unaadministración eficiente de los recursos públicos.  Llevamos mucho tiempo con vacíos jurídicos que permiten amplia discrecionalidad en los ajustes presupuestales, los cuales son contrarios a las buenas prácticas. Además, ponen en entredicho la capacidad del Poder Legislativo como un verdadero contrapeso en un rubro crucial para el funcionamiento del país, como lo es la definición del presupuesto a nivel federal.

 

* Mariana Campos es Coordinadora de Gasto Público y Transparencia. Esther Ongay es Investigadora del área.



Todos los datos corresponden a pesos constantes de 2012.

Con excepción del año en el que hay cambio de administración, en ese año el periodo de aprobación se extiende hasta el 15 de diciembre.

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