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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Endeudamiento y mayores impuestos ¿a cambio de qué?
La Reforma Social y Hacendaria 2013 propone cambios fiscales que pueden afectar seriamente los incentivos a la inversión, y con ello al crecimiento y la generación de empleo, y un aumento a la deuda pública sin una lógica clara de inversión para el futuro. Además los cambios propuestos no incluyen reformas estructurales a los sectores que las necesitan urgentemente, como son los sistemas de salud y seguridad social.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
3 de octubre, 2013
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Por: Oliver Azuara (@oazuara)

La “Reforma Social y Hacendaria” presentada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el pasado 8 de septiembre, representa un esfuerzo encomiable por tratar de mejorar el débil sistema fiscal mexicano. Pese a ello, el paquete constituye un riesgo muy serio para la estabilidad económica del país en el corto y mediano plazos. Los cambios propuestos pueden tener consecuencias que no han sido evaluadas con detenimiento. Tres son las razones fundamentales de ello.

En primer lugar, el paquete propone la recaudación mediante cambios fiscales que pese a tener algunas virtudes –eliminación de subsidios regresivos y resquicios fiscales– pueden afectar seriamente los incentivos a la inversión y con ello el crecimiento y la generación de empleo. En segundo lugar, los recursos adicionales de esta reforma fiscal y de un aumento significativo de la deuda pública –no visto en muchos años– se ejercerán sin una lógica clara de inversión para el futuro. Paradójicamente, se propone que la mayoría del gasto público tenga un destino diferente al que su nombre indica, es decir, a la seguridad social universal. Sólo el 3.8% de los recursos adicionales serán canalizados a la denominada “Pensión Universal”. Finalmente, los cambios propuestos no incluyen reformas estructurales a los sectores que las necesitan urgentemente, como lo son los sistemas de salud y de seguridad social. Se propone crear más programas y dar más beneficios en adición a los ya existentes, lo que requerirá de mayor cantidad de recursos fiscales en el futuro cercano. Por todo ello, se puede advertir que más temprano que tarde se requerirá de una nueva reforma fiscal.

A) El fin de la responsabilidad fiscal

Luego de pagar los costos de diversos programas de ajuste en entre 1976 y 1995, había cierto consenso en cuanto a la necesidad de no gastar más de lo recaudado. La credibilidad otorgada por la disciplina fiscal reciente nos convirtió en una referencia de estabilidad y oportunidad de inversión. La estabilidad atrajo gran cantidad de empresas internacionales en algunos sectores específicos y México ganó un papel más importante en el comercio internacional. Hoy nuestro país es una de las economías más globalizadas y con mejor reputación y estabilidad económica, en gran parte por lo construido durante los últimos 15 años.

Desafortunadamente, el proceso de estabilidad macroeconómica observado durante este periodo no fue acompañado de mejoras internas que incrementaran la competitividad de nuestra economía, particularmente en los bienes que no son comerciados internacionalmente. La falta de consensos políticos impidió que sectores económicos clave (i.e. energía, telecomunicaciones, empleo) se mantuvieran funcionando con lógicas de antaño ante desafíos del siglo XXI. Asimismo, el proceso de federalización del gasto público se ha hecho de manera accidentada, lo que ha dado origen a esquemas poco transparentes e ineficientes en la asignación y ejercicio de recursos en estados y municipios. Paradójicamente, la falta de reglas claras sobre el uso y destino de los recursos públicos por parte de los gobiernos estatales y municipales ha erosionado la capacidad de Estado mexicano en su conjunto para atender las necesidades de una población creciente y más participativa en un entorno de mayor competencia política.

Como respuesta a esta situación el nuevo gobierno federal y los principales partidos políticos acordaron un mecanismo de negociación —el Pacto por México—- para facilitar la implementación de varias de las reformas que promovieran mayor crecimiento económico. En este marco, el pasado 8 de septiembre el gobierno federal envió para consideración del Congreso de la Unión el paquete fiscal para 2014 más un conjunto de iniciativas de ley. A todo ello se le denominó la “Reforma Social y Hacendaria” cuyo objeto, se dice, es aumentar la capacidad financiera del Estado mexicano, y al mismo tiempo crear un sistema de seguridad social universal.

Al hacer un análisis de los cambios impositivos, se puede ver que la autoridad hacendaria propone aumentar los ingresos federales principalmente mediante cambios en el Impuesto Sobre la Renta —ISR (27% de aumento nominal proyectado de su recaudación), cambios en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios –IEPS (211% de aumento nominal proyectado de su recaudación) y por un aumento neto de deuda (aumento nominal anual de 83%). El escenario macroeconómico proyectado es la base para proponer los cambios a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Entre ellos, se propone introducir una nueva “Regla de balance estructural” que daría el soporte legal para obtener aumento mayor de deuda al permitido bajo la legislación vigente. Todos estos incrementos tributarios y de deuda permitirían obtener recursos por 523 mil millones de pesos adicionales a lo aprobado para 2013 (ver Anexo 1).

El efecto agregado de estos cambios en las reglas fiscales puede tener un efecto muy importante sobre el crecimiento económico esperado. Las decisiones de inversión por parte de los agentes privados serán afectadas por este paquete, y con ello el empleo y la recaudación fiscal misma. Con lo mostrado hasta ahora por la SHCP no existe certeza sobre el impacto que el aumento tributario, el mayor endeudamiento público y el destino del gasto público tendrán sobre la competitividad de la economía mexicana en su conjunto.  Por todo ello, será poco probable regresar al balance público hacia el 2017. Esto podría afectar seriamente la reputación fiscal del país y con ello la solidez de las finanzas públicas.

B) La fiesta del Gasto. ¿Pensión Universal? Sólo 3.8%

El paquete fiscal propone una distribución generalizada de la recaudación y deuda adicionales. Todos los ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) puesto a consideración del Congreso tienen aumentos mayores a la inflación. Uno hubiera esperado que la mayoría de los recursos sirvieran para financiar gastos de inversión (i.e. infraestructura) que eventualmente maduraran y beneficiaran a la población. Desafortunadamente, ese no es el caso. Como se muestra en el Anexo 2, no es claro cómo se determinaron los aumentos de gasto del presupuesto.

Llama la atención que siendo una “Reforma Social y Hacendaria” sólo se proponga destinar 20 mil millones de pesos (3.8% de los ingresos adicionales que se propone obtener -523 mil millones-) para financiar el cambio constitucional propuesto para la “Pensión Universal”, mientras que en el caso del “Seguro de Desempleo” no se necesitarán recursos fiscales provenientes de las reformas propuestas.

C) Nuevos programas y beneficios. Nuevos problemas a los ya existentes

El paquete de reformas no incluyó propuestas para cambiar y mejorar al funcionamiento de los sistemas del IMSS, ISSSTE y Seguro Popular con las cuales se creara un verdadero sistema de seguridad social universal. Era de esperase que se propusiera utilizar los recursos fiscales adicionales para financiar un sistema universal de salud para toda la población. Eso no ocurrió.

Por el contrario, las propuestas incluidas en el paquete son esencialmente las mismas recetas del pasado. Se están creando nuevos beneficios de la manera tradicional, lo que se traducirá en costos fiscales crecientes que requerirán de nuevas reformas fiscales. Por ejemplo, la “Pensión Universal” al establecerse como un derecho constitucional significará asumir un pasivo de entre 17 y 25% del PIB –en valor presente‑, cuyo costo fiscal anual se incrementará en forma acelerada y requerirá mayores recursos del erario. Adicionalmente, existen varios componentes discrecionales en el otorgamiento del beneficio que puede llegar a politizarlo. Por ejemplo, se establece un plazo de hasta 15 años para realizar los aumentos del monto de la pensión entre su valor actual y el establecido en la propuesta (la línea de bienestar del Coneval). Dada esta indefinición, es posible que los aumentos a la pensión coincidan con periodos electorales.

El “Seguro de Desempleo” propuesto por el Ejecutivo se financiará en su totalidad de las propias aportaciones obrero-patronales que hoy en día se destinan al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). El 20% de la contribución irá a un fondo común de desempleo, lo que representa un nuevo impuesto a los trabajadores formales y una reducción de sus beneficios, pues deberán financiar con sus aportaciones un fondo de separación para toda la fuerza laboral formal. Peor aún, con esto se introduce este seguro sin modificar las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo (LFT) en materia de indemnizaciones por despido o primas de antigüedad. Con esto se mantiene el incentivo institucional a la informalidad, pues seguirá siendo muy costoso terminar relaciones laborales. Esta es justa una de las razones por la que no se ha visto un aumento importante del empleo después de la reforma laboral.

En suma, los beneficios propuestos generan mayores distorsiones laborales que muy probablemente aumentarán los incentivos a la informalidad. Al incrementarse los beneficios de programas no contributivos, apropiarse de aportaciones individualizables de los trabajadores formales, aumentar las cuotas obrero-patronales y mantener los costos de despido es poco probable que se observe un aumento en las fuentes de empleo formal.

Despacio que llevo prisa. Es deseable Modificar el Contenido de las Reformas

El contenido de la “Reforma Social y Hacendaria” propuesta al Congreso de la Unión trata de mejorar el sistema fiscal, aumentar la recaudación y la descentralización del gasto. Pese a sus partes positivas, el diseño propuesto conlleva enormes riesgos económicos que no han sido evaluados hasta ahora. No existen elementos en las iniciativas que den certeza sobre la recaudación que se pretende obtener, ni sobre el destino del gasto que se propone ejercer. Bajo un escenario negativo interno y externo, el paquete enviado al Congreso puede representar un retroceso significativo en la estabilidad macroeconómica lograda en las últimas décadas.

Por estas razones, es deseable que la discusión de los cambios a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria sea pospuesta para el siguiente periodo ordinario de sesiones en febrero del 2014 y se apruebe un presupuesto conforme a la legislación vigente. Las modificaciones legales que darían fundamento a la mencionada “Regla de balance estructural” deben hacerse con mucho cuidado, técnica legislativa y conocimientos técnicos. Esto incluye la legislación secundaria, la cual establecerá reglas presupuestarias.

Las autoridades federales han anunciado que en el siguiente periodo de sesiones presentarán propuestas para reformar el sector salud. Dada su conexión directa con la “Pensión Universal”,  el “Seguro de Desempleo”  y el cambio al régimen de contribuciones al IMSS que se incluyen en la “Reforma Social y Hacendaria”, una opción viable es empatar las discusiones de estos sistemas también durante el siguiente periodo de sesiones.

Posponer ambas discusiones permitiría tener un diagnóstico completo sobre el funcionamiento de la “Regla de balance estructural” y de corregir las fallas a las propuestas de “Seguridad Social Universal”. Dado que sólo se pretende destinar 3.8% de la recaudación adicional, mejorar estas iniciativas no afectarían a la población y sí podrían mejorar su consistencia para evitar problemas fiscales en el futuro. Mejorar todas estas propuestas podrían ahorrarnos varios problemas en el futuro no tan lejano.

Anexo 1. Ingresos federales totales por fuente de ingreso (millones de pesos)

Tabla México Evalúa 03oct13

Fuentes: Cámara de Diputados. Ley de Ingresos 2013.  SHCP, SHCP. Propuesta de Ley de Ingresos 2014.

 

Anexo 2. Ingresos federales totales por fuente de ingreso

Tabla México Evalúa 03oct13 2

Fuentes: Cámara de Diputados. Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado. SHCP, Criterios Generales de Política Económica 2014.

 

 

* Oliver Azuara es Doctor en Políticas Públicas (@oazuara). Agradezco a Edna Jaime, Marco Fernández y Noel Pérez sus comentarios para mejorar el contenido de este documento. A Odette Maciel su invaluable ayuda y comentarios. Cualquier comentario o sugerencia se puede remitir a [email protected].  El análisis “Reforma social y hacendaria 2013: Endeudamiento y mayores impuestos, ¿a cambio de qué?” puede consultarse aquí.

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