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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Estimaciones de ingreso y gasto: la bola de cristal
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene como tarea definir el marco macroeconómico y los estimados generales de ingreso y gasto. Sin embargo, los modelos que utiliza para ello parecen el secreto mejor guardado. Se hace y se mantiene en un círculo muy cerrado, dentro del propio gobierno. Como ciudadanos estamos sujetos a lo que diga “la bola de cristal”, que sólo conoce un grupo reducido en SHCP.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
20 de febrero, 2014
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v)

Durante la discusión de la Reforma Hacendaria 2014, se comentó en diversos medios que el escenario económico planteado por el Gobierno Federal presentaba varias imprecisiones. Algunos analistas opinaron que el crecimiento económico que se previó para los próximos años era demasiado optimista. De manera puntual señalaron que en el escenario planteado en esa propuesta no se estaba estimando correctamente el efecto del alza de impuestos en la inflación, que parecía obvio que la inflación observada sería más alta a la estimada por el Gobierno para 2014 (3%, + o– 1%).

Hacienda señalaba en el diagnóstico que presentó para justificar la reforma hacendaria que:

“Por otro lado, se espera que en el periodo 2015-2019 la inflación se ubique en un nivel consistente con la meta del Banco de México de 3 por ciento y un intervalo de variabilidad de más/menos un punto porcentual”. (SHCP, 2013)

Cabe destacar que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no hace estimaciones sobre la inflación, sino que se basa en las que hace Banxico. Sin embargo, parece que no hay una coordinación adecuada entre SHCP y Banxico para generar datos más realistas, ya que en el momento de la presentación de la Reforma Hacendaria el pronóstico de inflación rondaba el 3.5% y no tenía un estimado que vislumbrara correctamente los efectos de la política fiscal que se estaba definiendo. Fue hasta diciembre de 2013 que Banxico reconsideró que en la mayor parte de 2014 la inflación estaría por arriba de 4%. En ese momento la reforma ya estaba aprobada y las observaciones de los analistas se quedaron en los medios.

Con la información disponible relativa a la evolución de la tasa de inflación en enero de 2014, se observó que para este primer mes la inflación fue 0.89%, pero entre enero de 2013 y enero de este año fue de 4.48%. Es una cifra que supera la estimación de inflación anual de 3% que incluyó SHCP en su propuesta de reforma, por lo que parece que las opiniones de los analistas iban en el sentido correcto.

El mayor efecto en la inflación observada en enero proviene de la inflación no subyacente, es decir, del alza en los precios que no depende de las condiciones de mercado, sino de las tarifas del gobierno. Éstas, de acuerdo con los economistas, suelen tener un efecto en un solo punto en el tiempo: esperemos que así sea. En estas tarifas, destacaron el alza en el IVA fronterizo y el alza en los precios del transporte, en particular del metro del DF. Cabe destacar que este último incremento fue una decisión del gobierno capitalino. Sin embargo, también en este aspecto se esperaría una mejor coordinación entre gobiernos para que comuniquen adecuadamente sobre sus planes y programas, de tal forma que los datos que sustenten el diseño de la política fiscal se acerquen lo más posible a la realidad que describen.

Cuadro 1 Inflacion

* Los estimados de inflación no son realizados por la SHCP, sino por el Banco de México y la SHCP los retoma para hacer sus estimados económicos. Los datos de la columna ‘Promedio de Expectativa Inflacionaria SHCP’ se obtuvieron de las expectativas de mediano plazo reportadas en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de cada año.

** La columna de ‘Expectativa Inflacionaria al Cierre del Año Banxico’ se obtuvo, de 2010 a 2013, de lo reportado en los CGPE y, para los demás años, se reportó el promedio de los intervalos que dio Banxico en sus terceros trimestrales.

 

Ahora, esta situación no es nueva. Las imprecisiones de los datos de las estimaciones del Gobierno Federal son sistemáticas. Año con año suceden y no sólo con los estimados de la inflación. Un área en la que las estimaciones del gobierno son más que imprecisas es la de sus propios ingresos. Los ingresos del Sector Público Presupuestario se subestimaron en promedio 8% cada año entre 2005 y 2013. En términos absolutos este porcentaje se traduce en cientos de miles de millones de pesos al año (250 mil millones de pesos aproximadamente). Además, al desagregar este rubro, nos percatamos que los ingresos no petroleros no tributarios (derechos, productos y aprovechamientos), que deberían ser sencillos de calcular, se subestimaron cada año del periodo mencionado en 184%.

Lo que ingresa el gobierno que no fue previsto en la Ley de Ingresos de la Federación entra a las arcas bajo la clasificación de ingreso excedente. Y este tipo de ingreso se gasta de manera muy distinta a los ingresos aprobados en el Congreso. En primer lugar, la asignación de estos recursos se hace al margen de la discusión fiscal entre poderes. La ley faculta al Gobierno Federal a gastar este excedente en una amplia diversidad de rubros, sin obligarlo a especificar qué destinatarios, programas o proyectos recibieron los recursos. La normatividad tampoco obliga al Gobierno Federal a asignar los recursos siguiendo criterios de efectividad o eficiencia, de tal forma que, estrictamente hablando, esas decisiones son vulnerables a incentivos políticos.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene como tarea la de definir el marco macroeconómico y los estimados generales de ingreso y gasto. Sin embargo, los modelos que utiliza para ello parecen el secreto mejor guardado. Se hace y se mantiene en un círculo muy cerrado, dentro del propio gobierno. No se publica la metodología con la que se elabora. No existen mecanismos institucionales para retroalimentar este modelo, ni hay otro tipo de canales para que expertos en la materia opinen sobre la solidez o calidad de estos modelos. Sin estos mecanismos, no es posible abrir los estimados a la discusión, ni promover la mejora de dichas estimaciones, ni controlar los sesgos que pudieron orientar su definición. Como ciudadanos estamos sujetos a lo que diga “la bola de cristal”, que sólo conoce un grupo reducido en SHCP.

En otros países se han implementado medidas que parecen mejorar la rendición de cuentas en el diseño de la política fiscal. Incluso pueden funcionar como una especie de control de calidad de un “producto” que juega un rol fundamental en el manejo de las expectativas de la economía.  De acuerdo con una encuesta de la OCDE acerca de los procedimientos presupuestales de una muestra de países que incluye a países miembros y a no miembros, se sabe que el 53% de ellos hace pública la metodología de sus proyecciones macroeconómicas y fiscales. No obstante, como se ha señalado,  en México esa metodología no es pública.

Dada la importancia de estos datos en la toma de decisiones del gobierno, es deseable que un cuerpo autónomo, preferentemente integrado por expertos en la materia, revise y opine, de manera pública, sobre la solidez, consistencia y calidad de este marco de referencia vital en la construcción del presupuesto. En la discusión de la Reforma Hacendaria 2014, los analistas externos al gobierno anticiparon algo que Banxico logró ver dos meses después de discutida la reforma.

Áreas de mejora en la rendición de cuentas del diseño de la política fiscal

Diagrama diseño política fiscal

En contraste con lo que sucede en México,  50% de los países encuestados por la OCDE hacen revisiones independientes a los escenarios usados para la construcción del presupuesto. De esta manera, el marco macroeconómico es reforzado desde un punto de vista profesional, experto y posiblemente complementario. De adoptarse esta práctica, se contaría con información adicional para contextualizar el marco macroeconómico, se abonaría a la mejora continua de los modelos estadísticos con los que se hace la planeación hacendaria, incrementando la calidad y la legitimidad de las iniciativas gubernamentales en materia de reforma hacendaria y se evidenciarían las deficiencias de la coordinación institucional. Vale la pena mencionar que en Reino Unido esta labor la hace el propio órgano auditor supremo. En el caso de Chile, esta labor la lleva cabo un consejo con miembros de diferentes sectores de la sociedad pero con experiencia en la materia.

La estimación de las variables macroeconómicas que respaldan la política fiscal en nuestro país es un asunto delicado. Estos datos pueden determinar o influir en las expectativas económicas de todos los agentes que se desenvuelven en nuestra economía. Por ese motivo es necesario que exista la mejor coordinación entre diversas instituciones y niveles de gobiernos de tal manera que ese conjunto de datos considere todo aquello que sea relevante para que sea lo más realista posible. Además, los datos deben producirse con base en las mejores prácticas que ayuden a controlar sesgos, que promuevan la mejora continua y la rendición de cuentas de su estimación. Los efectos sobre la inflación –anticipados pero no reconocidos adecuadamente por la autoridad hacendaria- de las medidas tributarias aprobadas a finales del año pasado son tan sólo una muestra de la necesidad de transparentar la metodología con la que la autoridad hace sus proyecciones.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia. El texto contó con la asistencia de los investigadores Esther Ongay (@Eongay) y Osvaldo Landaverde.


En nuestro documento “Reforma Social y Hacendaria 2013: Endeudamiento y mayores impuestos, ¿a cambio de qué?” advertimos que las estimaciones del gobierno eran excesivamente optimistas, ya que la autoridad hacendaria no consideró seriamente los efectos de varias de las medidas propuestas sobre la actividad económica nacional, la inflación y por ende sobre su impacto en el crecimiento nacional.

Los derechos, productos y aprovechamientos son ingresos que recibe el gobierno por sus servicios o por bienes de la Nación o del Estado que se vendan o presten. El que sean no petroleros y no tributarios implica que no incluyen lo que el gobierno gana por el petróleo o por recaudación de impuestos. Un ejemplo de este tipo de derechos es el pago por tramitar un pasaporte. Los ingresos por derechos, productos y aprovechamientos tienen un peso importante en los ingresos excedentes totales, sobre todo en los últimos años. En 2012, representaron 98.2% de los ingresos excedentes totales del Gobierno Federal.

Encuesta de la OCDE sobre Prácticas y Procedimientos Presupuestarios. OCDE (2008). Países participantes: Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Gran Bretaña, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Perú, Polonia, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia, Corea del Sur, España, Suecia, Suiza, Turquía, Estados Unidos, Venezuela.

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