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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Hacienda pide irse por la libre… el Congreso dice sí
No hay algo malo con la urgencia del gobierno para colaborar con el sector privado bajo el esquema de proyectos de Asociaciones Público Privadas. Lo que genera desconfianza es solicitar la creación de una ley que atropella la Constitución.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
17 de marzo, 2016
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Esther Ongay (@Eongay)

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) busca que se relajen los controles del gasto público federal para la gestión de proyectos en modalidad de Asociaciones Público Privadas (APPs). Lo anterior se manifiesta en el texto de las reformas a la Ley de APPs que actualmente se discute en el Senado.

Sorprende que la dependencia busca, al mismo tiempo, la aprobación del Senado de la Ley de Disciplina Financiera, la cual se dice que es para responsabilizar sobre el ejercicio de recursos públicos a las entidades federativas y a los municipios. Hacienda pidió al Congreso exigir a los estados que las solicitudes de financiamiento que sometan a las instituciones financieras para financiar este tipo de proyectos se elaboren de acuerdo con lo aprobado por la Legislatura local. El dictamen de la Ley de Disciplina Financiera claramente establece, en la fracción II del Artículo 27, que en ningún caso dichas solicitudes podrán exceder los términos y condiciones autorizados por la Legislatura Local en cuento al monto, plazo y perfil de amortizaciones. del proyecto.

¡Ah! Pero eso sí: la disciplina financiera funciona mejor en “los bueyes de mi compadre”. En medio de una evidente contradicción, la SHCP pide que a nivel federal se relajen los controles de la aprobación de los proyectos de las APPs. En buen español: pide un pase para irse “por la libre” y que, en el mejor de los casos, sea ella misma, vía la Comisión de Gasto, Financiamiento y Desincorporación, área adscrita a la Subsecretaría de Egresos, quien “se apruebe” sus propios proyectos durante todo el año. Incluso, para cierto tipo de proyectos de APPs, la SHCP pide que se puedan entablar contratos sin obtener el registro en la Cartera de Inversión; esto es sin la aprobación de la Comisión de Gasto, Financiamiento y Desincorporación y sin la aprobación del Congreso. En esos proyectos, se podrían hacer contrataciones con el único requisito de que la dependencia interesada los considere viables. En este tipo de proyecto de APPs se elimina toda opción de contrapeso en su aprobación, lo que elimina la promesa de construir, por esta vía, una agenda de proyectos que verdaderamente atienda las necesidades y los problemas de la infraestructura en México.

Para que la explicación sea más simple: sin control alguno, se perjudicará la planeación de los proyectos, el principal talón de Aquiles que ha señalado la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sobre los proyectos de infraestructura. Es decir, se está promoviendo que los APPs puedan empezar a desarrollarse sin garantía de que se encuentren listos para ello; posiblemente sin proyecto ejecutivo, sin tenencia de la tierra y sin los permisos para comenzar los trabajos de construcción. Según la ASF esto suele ser frecuente en los proyectos de infraestructura tradicionales, imaginen ustedes que tan usual será esta práctica una vez que se relajen los controles y haya más discrecionalidad.

El Congreso queda relegado a ser informado eventualmente sobre lo que decidan las dependencias en conjunto con Hacienda. En el fondo yace una profunda confusión sobre la titularidad de los recursos públicos que serán usados eventualmente para financiar todo proyecto APP. Pareciera que los recursos públicos -es decir, de todos los mexicanos- se encuentran a discreción del gobierno en turno; un gobierno que parece privilegiar el beneficio privado por encima del bienestar público.

Lamentablemente, las Cámaras de Diputados y de Senadores van aplaudiendo esta propuesta, no sólo descabellada, sino profundamente anticonstitucional. Hacienda y los legisladores saben muy bien que el Estado Mexicano está concebido por la independencia de los tres Poderes de la Unión y que cada uno tiene un rol establecido en la Constitución, siendo que ésta establece claramente que el Congreso es el único que puede aprobar el uso de los recursos públicos.

Además de legitimar un “bypass” al Congreso, también preocupa que se busque legalizar una tipología de proyectos de APPs que no es lo suficientemente clara para entender el tipo de proyectos que se quieren formalizar. Lo poco que se entiende de este cambio deja un mal sabor de boca para todos los que creemos que la rendición de cuentas en el uso de recursos públicos debe ser un principio indisoluble. De entrada, la tipología divide a los proyectos en aquellos que utilizan recursos públicos presupuestarios y los que recurren a fondos públicos que no son del presupuesto, a pesar de que el Artículo 129 Constitucional señala que “no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior”.

Con esta reforma se busca operar malas prácticas, creando registros extrapresupuestarios y alterando continuamente el balance presupuestario. Al respecto, el Fondo Monetario Internacional alerta que los fondos extrapresupuestarios no son consistentes con la buena gobernanza y que pueden utilizarse para maquillar déficit. Sin embargo, parece ser que a los actores involucrados les da igual lo que dicta la Constitución y lo que opinen los expertos de manera conjunta.

SHCP pide irse por la libre_Riesgos_ReformaAPP

A continuación, se explican los tres tipos de proyectos y los requisitos que deben cumplirse para proceder a hacer las contrataciones, así como para el desarrollo de los mismos, según el Artículo 23 de la reforma:

El procedimiento de contratación de un proyecto de asociación público-privada sólo podrá comenzar conforme a lo siguiente:

  1. Tratándose de proyectos de asociación público-privada (I) que involucren recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, cuando cuenten con:

a) El dictamen de viabilidad del proyecto que elabora y al mismo tiempo aprueba la propia dependencia interesada en desarrollar el proyecto bajo el modelo APP;

b) El registro en la cartera de inversión a que se refiere el artículo 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y

c) La autorización de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, en términos del artículo 24 de la ley APPs;

  1. En el caso de proyectos de asociación público-privada (II) que involucren recursos públicos federales en numerario, distintos a los previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, deberán contar con el dictamen de viabilidad, emitido por la propia dependencia y el registro en la Cartera de Inversión. No es necesario contar con la aprobación de la Comisión de Gasto, Financiamiento y Desincorporación.
  1. Tratándose de proyectos de asociación público-privada (III) que involucren recursos públicos federales distintos a numerario, solamente deberán contar con el dictamen de viabilidad elaborado por la propia dependencia interesada en desarrollar el proyecto. No es necesario contar con el registro de la Cartera de Inversión ni la aprobación de la Comisión de Gasto, Financiamiento y Desincorporación.

Cabe destacar que si se aprueba el tipo de proyecto II posiblemente se legalizará el esquema de endeudamiento que se utilizó en Puebla con el fideicomiso Evercore o bien con el proyecto de los bonos de infraestructura educativa. Estos proyectos comprometen una gran cantidad de dinero, sin embargo, las decisiones y las apreciaciones del proyecto las toman unos cuantos funcionarios públicos sin discutirlo con el Congreso. Específicamente, se utiliza dinero en efectivo -de fondos privados- por lo que no se registra en el presupuesto, pero su pago se garantiza en alguna fecha futura con el ingreso proveniente de algún fondo o impuesto, es decir, con recursos públicos.

Si se aprueba el tipo de proyecto III, entonces se legalizarían ciertos proyectos de APPs que no requieran de ninguna opinión externa sobre su factibilidad. Sólo necesitarían que la propia dependencia o instancia interesada presente un dictamen de viabilidad del proyecto. No habría la necesidad de registrase en la Cartera de Inversión, ni pedir autorización a la Comisión de Gasto, Financiamiento y Desincorporación, ni al Congreso. Es decir, que la dependencia podría decidir —por sí sola— erogar recursos públicos. Al no requerir numerario, se entiende que en estos proyectos el Estado invertirá recursos en especie como terrenos u otros bienes públicos de la Nación.

Otro aspecto que preocupa es que casi todas las redacciones que obligaban a proyectar los pagos derivados de los proyectos de APPs son vulgarmente “catafixiadas” por redacciones que demeritan la responsabilidad hacendaria. Por una parte, desconocen el costo de los proyectos en todo su ciclo de vida, limitan el horizonte de la responsabilidad hacendaria a un ejercicio fiscal en el mediano y largo plazo. Por otra parte, no reconocen el diferencial entre los montos de pago aprobados contra los ejercidos, sobre los cuales tendrían que rendirnos cuentas. Esto resulta lamentable.

No hay algo malo con la urgencia del gobierno para colaborar con el sector privado bajo el esquema de proyectos de APPs, teniendo como finalidad recibir financiamiento para desarrollo de infraestructura. Todos somos conscientes que las arcas públicas están pasando por un mal momento debido al desplome de los ingresos petroleros y por la poca voluntad del gobierno para recortar el gasto superfluo. Pero lo que genera desconfianza es solicitar la creación de una ley que atropella la Constitución; que busca relajar los controles de revisión y aprobación de los proyectos de APPs, así como diluir las restricciones presupuestarias.

La Cámara de Diputados ya votó que sí el año pasado. Ahora se exige a la Cámara de Senadores que analice bien este dictamen y que no apruebe una ley anticonstitucional que va en contra del espíritu del Sistema Nacional Anticorrupción. La creación de este sistema parece inútil si por un lado se pretenden fortalecer los controles del Estado Mexicano y, por otro, los debilitan al conceder un pase a la discrecionalidad con la Ley APPs, con la que el Gobierno podrá transitar “por la libre”.

 

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el CIDE.

 

 

Potter, Barry H. y Jack Diamond (1999). Guidelines of Budget Management. Washington: Fondo Monetario Internacional.

 Cuando la deuda no es deuda. Fideicomisos a la poblana, Rodrigo Díez .

 Los bonos de infraestructura educativa, Marco Fernández.

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