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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Investigación criminal, antídoto contra la impunidad
inquieta que a la fecha no se le haya destinado un lugar central en las propuestas sobre seguridad y justicia al fortalecimiento de las capacidades investigativas y de los mecanismos de inteligencia en las distintas instancias.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
1 de agosto, 2019
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Por: María Novoa

En el debate sobre la agenda nacional de seguridad y justicia se han puesto sobre la mesa las primeras propuestas del gobierno actual. Hagamos un breve recuento. En lo que toca a seguridad pública, se constituyó la Guardia Nacional como órgano de despliegue operativo para subsidiar a las fuerzas policiales en labores de prevención y reacción. Se aprobó también la reforma constitucional que amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, como medida cautelar para evitar que los procesados se sustraigan de la acción de la justicia.

Sin embargo, inquieta que a la fecha no se le haya destinado un lugar central en las propuestas al fortalecimiento de las capacidades investigativas y de los mecanismos de inteligencia en las distintas instancias. En los procesos de transición de procuradurías a fiscalías autónomas –que implicarían la transformación de sus modelos de investigación y persecución penal estratégica–, se han identificado más bien cambios inerciales y nominales, que no significan innovaciones en la forma de investigar y perseguir los delitos. Por su parte, el recién aprobado Modelo Nacional Policial y de Justicia Cívica contempla como una de las funciones principales de las policías el desarrollo de investigaciones, pero sin clarificar del todo la manera en que se harán efectivas considerando la experiencia reciente y bajo el entramado institucional actual.

Resistencia al cambio

Uno de los aspectos más ambiciosos de la Reforma penal cuya implementación se inició en 2008, y que ha tenido como fin el tránsito hacia un modelo de justicia de corte acusatorio, fue la apuesta por transformar la investigación criminal. Recordemos que ésta, en los tiempos anteriores a la reforma, era concebida como un proceso en el que los ministerios públicos incorporaban elementos de carácter probatorio a un expediente documental, muchas veces constituidos meramente por los actos de investigación, o bien por declaraciones de “testigos” o de imputados que se “autoinculpaban” sin agotar las líneas de investigación posibles. Se trataba de un proceso que provocaba incentivos perversos, tanto en la formalización de las investigaciones, como también –y sobre todo– en la violación sistemática de derechos humanos y el uso de tortura para formular declaraciones. Esta dinámica provocó no sólo que los casos quedaran impunes, sino que incluso el sistema se convirtiera en una “fábrica de culpables”.

La reforma implicaría cambios de paradigmas en la equidad entre víctimas e imputados, para que aquéllas (o sus representantes) desarrollaran investigación y ofrecieran elementos de prueba en las audiencias, cuestión que rompe con el monopolio de la investigación a cargo de los ministerios públicos. Igualmente, la reforma daría pie a la desformalización y oralidad de los procesos, quitándole la centralidad previa que tenía la conformación misma de los expedientes. No obstante, éste es uno de los aspectos con más clara resistencia al cambio y en el que se observan, más fehacientemente, vicios y deficiencias tenaces.

Esos vicios son motivados, en parte, por interpretaciones rígidas del 21 constitucional, que conciben que los ministerios públicos mantienen el mando y conducción de la investigación en todo momento. También se amparan, por otro lado, en un contexto marcado por la falta de capacidades investigativas de las policías.

Investigación criminal como giro de tuerca

Frente a la complejidad propia del sistema federal mexicano –con policías de distintos ámbitos–, aderezada con la recién creada Guardia Nacional, las autonomías de las fiscalías locales y federal y las inercias del modelo tradicional, surgen inquietudes respecto a quién corresponde la investigación de los delitos y cómo debe ésta desarrollarse

Hace unos días México Evalúa propició un conversatorio1 sobre investigación en el sistema de justicia, con representantes de la Fiscalía General de la República, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Unidad de Apoyo al Sistema –adscrita a la Secretaría de Gobernación– y organizaciones de la sociedad civil, entre diversos expertos e interesados. Se observaron dos puntos de encuentro entre los asistentes: el primero, la relevancia de la investigación criminal como antídoto contra la impunidad y la desconfianza en el sistema; el segundo, el rol preponderante de las policías en el ejecución material de la investigación.

Esto marca una pauta de coincidencia. Si existe consenso en torno a la conveniencia de que las policías –y de manera subsidiaria, la Guardia Nacional– desarrollen las investigaciones, así como en lo que respecta a la necesidad de contar con mayor y mejores investigaciones para abatir la impunidad, entonces las interrogantes deben orientarse a discernir la forma de lograr que opere un modelo de investigación con estas características y de solventar los retos u obstáculos para lograrlo. ¿Se trata entonces de una cuestión de recursos, de capacidades institucionales o de condiciones para su operación?

Si se parte de una comprensión homogénea sobre la manera en la que las instituciones del Estado habrán de enfrentar el fenómeno criminal –con los objetivos, roles y ámbitos de competencia de cada una–, cada institución podrá tomar decisiones sobre las estrategias por adoptar y la manera de optimizar sus recursos disponibles para lograr tales objetivos.

Algunos elementos clave para la investigación

1. Reducir cifra negra

Para abatir la impunidad, tal como lo señala el Modelo Nacional Policial y de Justicia Cívica, se necesita reducir la cifra negra, es decir, los delitos que no son denunciados o investigados por las autoridades. Mientras la mayor parte de los delitos ocurridos no sean efectivamente resueltos y/o sancionados, los esfuerzos institucionales seguirán alejados de la realidad y cotidianidad de la ciudadanía. En este sentido, es preciso abandonar la idea de que los ciudadanos son quienes deben acudir a las instituciones para denunciar. Más bien, se deben agotar los esfuerzos por acercar las instituciones a la sociedad, simplificando el levantamiento de denuncias e iniciando investigaciones de manera proactiva.

2. Función de primer respondiente

Por otra parte, es vital asegurar un adecuado desempeño de las policías y de la Guardia Nacional como primeros respondientes, tanto por la información que pueden recabar bajo un enfoque de proximidad social, como también por las acciones a emprender desde los primeros momentos de la investigación, al presenciar la comisión de un delito en flagrancia o acudir a la escena del crimen a resguardarla y salvaguardar la cadena de custodia. Para ello, será necesaria tanto la definición de los protocolos correspondientes como la profesionalización del personal y el establecimiento de controles que minimicen riesgos de arbitrariedad, corrupción, deficiencias u omisiones.

3. Investigaciones planificadas y estratégicas

Igualmente, en etapas posteriores del proceso penal es preciso que estas instancias cuenten con las competencias y capacidades necesarias para la planeación de la investigación, el análisis de contexto, el estudio de patrones, la definición de líneas de investigación y el desarrollo de actos de investigación, como si esto fuera la construcción de un rompecabezas, en el que, pese a la complejidad, se van recabando y acomodando las piezas.

4. Equipos altamente especializados

Esta comprensión sobre la investigación criminal requerirá de perfiles multidisciplinarios, de agudeza analítica y de carácter científico. Para ello, los cuerpos policiales y de la Guardia Nacional precisan contar con equipos de investigación especializados, no únicamente con los perfiles que se desempeñan como primeros respondientes. Esto incluye también el fortalecimiento de las policías o cuerpos de investigación que actualmente operan en procuradurías o fiscalías, quienes necesitan conformarse como células de inteligencia y coordinación con los equipos de litigio conformados por abogados y fiscales.

5. Mecanismos de coordinación y colaboración

Otra de las precondiciones necesarias para el modelo de investigación propuesto atiende al establecimiento de mecanismos de comunicación y colaboración efectivos, que permitan la articulación de las instancias, el aprovechamiento de información y la construcción de inteligencia. Estos mecanismos no se limitan a las instancias de procuración y de seguridad pública, toda vez que para recabar información para las investigaciones o para el desarrollo de inteligencia podrá requerirse también información de otras instancias públicas o privadas, ya sean instituciones de servicios financieros, de transporte u otras en función de los delitos implicados y las características de los casos.

Los mecanismos de coordinación deberá comprender también la manera de articular la función de investigación policial con las políticas de priorización que puedan establecer las procuradurías o fiscalías. Esto será vital tanto para la resolución de casos que implican un alto volumen y que son conformados por delitos de bagatella, como también para la persecución eficaz de redes de macrocriminalidad que se caracterizan por delitos complejos, sin límites geográficos y que pueden tener un alto impacto social.

Lección aprendida

Si algo nos ha enseñado la implementación accidentada de la reforma penal, es que sin la transformación de la investigación criminal y la definición clara de los roles y competencias de quienes participan en ella, será imposible abatir los niveles de impunidad y la probable violación de derechos humanos. La hoja de ruta está ahí. Para fortalecer la investigación serán necesarios mayores esfuerzos y planeación que los instrumentados hasta ahora, tanto interinstitucionales como entre ámbitos de gobierno.

El próximo 7 de agosto México Evalúa presentará su sexta edición del reporte Hallazgos, la evaluación anual que realiza al sistema de justicia penal, donde se mira con lupa, justamente, los condicionantes y el desempeño de la investigación criminal.

* María Novoa es coordinadora del programa de Justicia en @mexevalua.

 

Disponible públicamente en video.

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