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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Irma Eréndira ante su ‘reunión de café’ en San Lázaro
¿Es esto rendición de cuentas o un ritual de lo habitual? Y otras preguntas que le haríamos a la titular de Función Pública, si fuéramos legisladores.
Por Marco Antonio Fernández y Roberto de la Rosa
24 de octubre, 2019
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Las comparecencias previstas en el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encuadran dentro de los incipientes mecanismos de control parlamentario con los que cuenta el Poder Legislativo para llamar a rendición de cuentas al Poder Ejecutivo. En 2008 se incorporó un segundo párrafo al artículo 69 de la Constitución para dar paso a que cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión estuvieran en posibilidad de citar, de así acordarlo, a los secretarios de Estado para ampliar la información contenida en el informe que el presidente les envía en su Informe de Gobierno, para así abrir la posibilidad de un mecanismo para la rendición de cuentas en un contexto de pluralidad política. 

No obstante, los partidos políticos se han esmerado en desvirtuar la figura de las comparecencias y no menos cierto es que, a juzgar por el ejercicio celebrado el pasado 14 de octubre entre la Comisión de Anticorrupción, Transparencia y Rendición de Cuentas en el Senado y la titular de la Secretaría de la Función Pública, atestiguamos ejercicios poco útiles a favor del control parlamentario y la rendición de cuentas, que se están tornando en una especie del “Día del secretario de Estado”, en sustitución del “Día del Presidente” que caracterizó al periodo hegemónico de dominio político del PRI.

En el pasado, sin tampoco exagerar sus resultados, de manera excepcional la oposición presentaba posicionamientos firmes y generaba intercambios fuertes –a veces hasta ríspidos– con distintos titulares de las dependencias federales, cuestionando el diseño, implementación y resultados de la política pública. En contraste, hoy en día, la oposición se encuentra profundamente desdibujada y se ha llegado a confundir en ocasiones con los legisladores del partido en el gobierno, al grado de no distinguir unos de otros. La regla observada recientemente en las comparecencias se caracteriza por el ausentismo, la condescendencia, la complacencia, la pregunta fácil y el legislador amigo. Oportunidades perdidas de forma reiterada por legisladores para que, en el intercambio de ideas con los secretarios, puedan allegar mejor información a la ciudadanía de los logros pero también de las fallas y limitaciones en las acciones implementadas en las distintas dependencias del gobierno federal. 

De cara a la comparecencia que sostendrá la titular de la SFP en la Cámara de Diputados, sirvan estas líneas para sugerir a los legisladores federales cuestionamientos necesarios a la titular de la Secretaría de la Función Pública en su labor para ver si ha avanzado a la eficiencia y buena administración en el gobierno federal. 

¿Qué componente especial le ha dado la SFP a la política de austeridad?

Si hay una Secretaría para la que es relevante el control parlamentario, es Función Pública. Esta dependencia enfrenta dos paradojas constantes. En primer lugar, se debate entre desempeñarse como una dependencia normativa y una de control interno para el control de la corrupción. Históricamente, no ha podido desempeñar a cabalidad ninguna de estas dos funciones. En segundo lugar, enfrenta el reto de establecer un control férreo y creíble para el Poder Ejecutivo desde el Poder Ejecutivo, es decir, fungir orgánicamente como juez y parte. Por estas circunstancias, es particularmente importante que los legisladores impulsen un verdadero ejercicio de rendición de cuentas sobre las acciones y sus resultados emanados desde esta dependencia.

Dentro de las acciones enfatizadas por el presidente López Obrador en su primer año de gobierno está la implementación de una política de austeridad.  Sin embargo, es de suma importancia que la titular de la SFP diferencie ante legisladores los componentes anticorrupción de las acciones que ha implementado desde la SFP, de aquéllos relacionados con la mejora de la gestión pública y la eficiencia gubernamental. No diferenciarlo genera un falso debate. La austeridad republicana no puede equipararse a controlar la corrupción. Ahorrar no representa recuperar activos desviados o desmantelar redes de corrupción.

La secretaria de la Función Pública ha enfatizado que el gobierno federal busca generar ahorros del orden de los 10 mil millones de pesos con relación al apartado de pago de servicios personales dentro de la Administración Pública Federal (APF). Al respecto, es fundamental que los legisladores soliciten indicadores que den cuenta a la sociedad del avance en esta materia. Esto es particularmente necesario de cara al Primer Informe de Labores de la SFP, en el que se informa que hasta agosto de 2019, el registro de servidores públicos, más allá de registrar una tendencia estable como la observada durante los últimos cuatro años, presentó un incremento de 4,185 servidores públicos respecto al universo de 1,313,642 de funcionarios inscritos en enero de 2019. Sobre el particular, la titular de la SFP señaló en su comparecencia del 14 de octubre con los senadores sobre la basificación de trabajadores gubernamentales, por lo que será oportuno que los diputados le soliciten transparentar toda la nómina, con información incluso a nivel de CURP, que permita dar un seguimiento puntual no sólo de las bajas sino también de las altas en el servicio público federal.

REGISTRO DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL GOBIERNO FEDERAL (RUSP)

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos del Primer Informe de Labores de la SFP, 2019.

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos del Primer Informe de Labores de la SFP, 2019.

Esta información permitiría dar un giro de combate a la corrupción a la política de austeridad actual, en razón que, como ha quedado asentado en una investigación que publicamos recientemente sobre la nómina federalizada del sector educativo, persisten espacios de opacidad y discrecionalidad a través de los cuales se han tolerado pagos ilegales a personal con cargo al erario.

¿Cómo se ha coordinado la Secretaría con el Sistema Nacional Anticorrupción? 

Si bien la transparencia no es la panacea como política anticorrupción en términos de sanción efectiva contra actos de esta naturaleza, lo cierto es que es una herramienta necesaria para su detección. No obstante, pese a discursos de funcionarios federales en los que dicen ser distintos y no actuar como lo hacían sus antecesores, el informe presentado hace unas semanas por el comisionado Joel Salas del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), documenta que el total de inexistencias de información por parte de la APF ascendió durante los primeros siete meses de este año a 9,650 declaraciones de no existencia, un incremento cercano al 160% respecto de lo observado, en el mismo periodo, para el gobierno de Enrique Peña Nieto, y superior en 290% en comparación con lo observado en el gobierno de Felipe Calderón. 

Se esperaría que los legisladores cuestionen a  la titular de la SFP sobre el cumplimiento de la fracción XXIII del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), reformada a finales del año pasada por impulso de Morena y sus aliados legislativos, y que establece dentro de las facultades de la dependencia: 

“XXIII. Formular y conducir en apego y de conformidad con las bases de coordinación que establezca el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, la política general de la Administración Pública Federal para establecer acciones que propicien la integridad y la transparencia en la gestión pública, la rendición de cuentas y el acceso por parte de los particulares a la información que aquélla genere; así como promover dichas acciones hacia la sociedad.”

En la definición e implementación de los objetivos, estrategias y acciones para la implementación de la política pública anticorrupción, el orden de los factores sí altera el producto. La secretaria Irma Eréndida Sandoval mencionó ante los senadores que su dependencia envió a la Secretaría Ejecutiva del SNA (SESNA) el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública (PNCCIMGP) como aportación para definir la Política Nacional Anticorrupción (PNA). Sin embargo, omitió establecer que en el marco del SNA, las instituciones integrantes deben buscar coordinar las acciones del Estado mexicano para avanzar en la prevención, investigación, control y castigo efectivo de la corrupción.  No se trata de que cada una de ellas vaya por su lado o realice esfuerzos inconexos con las acciones de las otras instituciones. Por tanto, es importante que los diputados cuestionen a la secretaria sobre cómo las acciones que el gobierno federal propone, complementan lo contemplado por la Fiscalía Anticorrupción, la Auditoría Superior de la Federación, la Judicatura, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el INAI y el Consejo de Participación Ciudadana. 

¿Qué ha investigado sobre el ‘Caso IMSS’, Bartlett y otros asuntos de alto impacto?

En lo que va de los 10 meses de la administración federal, se han presentado dos renuncias de funcionarios de primer nivel, respecto a las que es imprescindible cuestionar las implicaciones en materia de conflicto de interés, buen gobierno y administración eficiente, materias todas del ámbito de la SFP.  En el primer caso, del exdirector del Instituto Mexicano del Seguro Social (Germán Martínez), se dio cuenta de problemas serios de desabasto de medicamentos. Martínez aludió entonces a discrepancias por la injerencia de la SHCP en los procesos de adquisición y su consecuente impacto negativo en su disposición en las farmacias y hospitales del IMSS. ¿Cuáles han sido las investigaciones que ha realizado la SFP en esta materia para deslindar las responsabilidades por las afectaciones a los pacientes ante la falta de sus medicamentos?  

En el caso de la renuncia de Carlos Urzúa, extitular de Hacienda, se señaló explícitamente posibles conflictos de interés y los nombramientos de funcionarios que no cuentan con los conocimientos para desempeñar sus cargos. La secretaria Sandoval ha señalado que su dependencia no ha hecho investigación alguna ante la falta de denuncia, pero olvida que, precisamente como resultado de la reforma que creó el Sistema Nacional Anticorrupción, no se requiere denuncia para hacer investigaciones sobre posibles faltas graves asociados a hechos de corrupción y actuación bajo conflicto de interés.  Por ende, los diputados tienen que exigir los fundamentos de las omisiones legales en los que ha incurrido la secretaría al no iniciar investigaciones respecto a los hechos referidos por Urzúa en su carta de renuncia. 

En materia de investigaciones es oportuno que la titular de la SFP informe sobre el estatus del expediente abierto con motivo del caso Bartlett, director actual de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), respecto al que investigaciones periodísticas han documentado diversos bienes omitidos por el funcionario en su declaración patrimonial, mismos que además no coinciden con el historial salarial de la vida profesional de Barlett. El caso ilustra además la duda inevitable de qué acciones ha implementado la SFP para verificar la veracidad de las declaraciones patrimoniales y de interés que recibe cada año de los miles de funcionarios que conforman la administración pública federal. ¿Qué ejemplos se tienen sobre cómo estos documentos han permitido avanzar investigaciones de posibles faltas graves asociadas a hechos de presunta corrupción? ¿Qué estadísticas tiene al respecto la SFP?

La secretaria también ha declarado que en el caso de Odebrecht su dependencia ya “castigó” a los implicados, ilustrando su dicho con la inhabilitación del exdirector de Pemex Emilio Lozoya, así como la determinación de multas cuantiosas, como en el caso de Fertilizantes Nacionales (Fertinal) por 3,200 millones de pesos. Sin embargo, los diputados deben cuestionar sobre qué monto de estas multas ha ingresado a las arcas del erario federal a través de la Tesorería de la Federación o el estatus y acciones que están llevándose a cabo para su cobro. 

En los casos que involucran a las dos empresas productivas del Estado (CFE y PEMEX) cabría la oportunidad de recabar la opinión de la titular de la SFP sobre el régimen de excepción en el que ambas entidades se encuentran con la legislación vigente. Excepciones que escapan del alcance del control interno porque la titular de la SFP carece de atribuciones para el nombramiento de ambos titulares de los órganos de control de dichas dependencias (nombrados por la Cámara de Diputados). 

Esto es importante, pues cabe recordar que fue el mismo régimen de excepción que facilitó la compra de las pipas para que en las primeras semanas de 2019 se normalizara el desabasto de combustibles generado por el Plan contra el Huachicoleo. Para atender la contingencia, el Gobierno Federal optó por la adquisición de 671 pipas que facilitara la distribución de combustibles. En su momento, la titular de la SFP señaló que su dependencia participó para el “control previo y preventivo” para “asegurar las mejores condiciones para los oferentes y […] legalidad para checar que las empresas que participaron en este esfuerzo de compra de pipas tuvieran legalidad, fueran empresas reales […] y no empresas fantasmas que nos defraudaran”. Asimismo, señaló que “Pemex realizó la operación en términos de evaluación técnica” para verificar que las pipas que se adquirieron fueron “técnicamente válidas”, concluyendo que dicho dictamen lo elaboró Pemex. 

No obstante, el citado dictamen de procedencia es requerido para procedimientos que se llevan de conformidad a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). En marzo y abril, el Gobierno informó que la compra la realizó I.I.I. Servicios S.A. de C.V. (Triple I Servicios), lo que implica que el procedimiento de compra no se llevó de acuerdo con la LAASSP, sino de acuerdo con el régimen especial que le otorga la Ley de Petróleos Mexicanos a esta empresa filial no paraestatal de PEMEX. 

Por lo anterior, nunca existió una adjudicación directa pública, ni un dictamen de procedencia, en virtud que Triple I Servicios se rige por derecho mercantil (privado) y no por derecho administrativo (público) y por tanto nunca pudo hacerse público un dictamen que no existe en los términos que marca la LAASSP. En este sentido, la compra de las pipas fue un acuerdo entre entidades particulares, y llama la atención la participación de tres dependencias (SHCP, Economía y SFP) para “acompañar” el “procedimiento”.

Es relevante señalar que esta empresa filial no paraestatal, debido a su naturaleza jurídica, no puede ser fiscalizada por la ASF ni por la SFP, es decir, la compra de las pipas no es auditable. En contraste, la adjudicación directa por la LAASSP garantizaba un mínimo de eficiencia; la triangulación de Pemex con Triple I Servicios, en un esquema de subcontratación, no otorga ninguna garantía al Estado mexicano sobre la eficiencia y menos sobre la eficacia. De conformidad a la Ley de Petróleos Mexicanos (artículo 13, fracciones XIX, XX y XXI), el Consejo de Administración de PEMEX emite los lineamientos en materia de auditoría de las empresas filiales, como el caso de Triple I Servicios. De esta forma, PEMEX es juez y parte. 

En la compra de las pipas, pactada a finales de enero, trascendió que la entrega de éstas se realizaría de manera progresiva, es decir, 50 pipas semanales a partir del 1 de febrero, lo que implica que la entrega culminará en marzo de 2019. Sin embargo, el abasto de combustibles se normalizó en febrero y en octubre un reportaje del periódico Reforma indicó que el huachicoleo repuntó 144%. Esta cronología revela que, en principio, la situación excepcional que llevó al Gobierno a optar por adquisición a través del régimen especial de PEMEX se extinguió, y que el ulterior incrementó en el robo de combustibles cuestiona que las pipas se usen para los fines que fueron adquiridas. Ante esta situación, la titular de la SFP debe detallar qué acciones puede implementar su secretaría para mejorar el control interno e impulsar acciones a favor de garantizar el uso eficiente de los recursos del erario federal en esta área estratégica para el Estado mexicano. 

En el tema de las contrataciones públicas, la titular de la SFP confirmó en su comparecencia que el 80% de los contratos derivaron de un fallo por adjudicación directa y que éstos concentran el 40% del valor de los montos comprometidos mediante dichos instrumentos. Cabe señalar que la misma proporción se observa en la administración anterior, por lo que no es una atenuante para justificar llevar a cabo adjudicaciones directas, sin importar que éstas se traten de compras consolidadas o subastas en reversa. Es claro que la buena práctica es realizar licitaciones públicas, situación que incluso se encuentra reconocida en el PND.

Sin duda alguna, la SFP enfrentará en 2020 importantes retos para estructurar su programa anual de auditorías. Las áreas de revisión son diversas y cuantiosas, mientras que no queda claro que los recursos para el siguiente ejercicio sean suficientes para cubrir todas las necesidades, máxime que el incremento de 57% en el presupuesto a la SFP, equivalente a 530.7 millones de pesos, está en función de la concentración de los Órganos Internos de Control (OIC) en la estructura de la SFP, proceso del cual tampoco se ha informado el nivel de avance ni los criterios de selección de sus titulares para favorecer las acciones para la buena administración de los recursos públicos en el ámbito federal.

El informe de labores en lo que concierne a la labor auditora es obscuro respecto del total de auditorías practicadas, el tipo de éstas y las observaciones correctivas o preventivas que derivaron de la fiscalización. En primer lugar, los legisladores de la cámara bajan podrían cuestionar a la titular de la SFP cuáles fueron los criterios para la integración del programa de auditorías 2019, cuál es en términos porcentuales la cobertura de la fiscalización que lleva a cabo la SFP. Asimismo, qué criterios guiarán al programa de auditorías 2020 y cuáles son los espacios de coordinación específicos con la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de tal forma que entre organismos de fiscalización federales (ASF y SFP) y estatales se maximice la revisión del gasto y se eviten duplicidades.

¿Cómo va su programa 2020 de auditorías?

En materia de auditorías, la SFP tiene un gran pendiente en términos de transparencia. A diferencia de lo que ocurre con la ASF, carece de un sistema público de consultas de auditorías que permita caracterizar de manera general el tipo de fiscalización que lleva a cabo y el seguimiento de observaciones que emite, limitando la capacidad de evaluar la eficacia de su trabajo en este rubro. También no hace públicos los informes de auditorías que permitan evaluar la calidad de la fiscalización que se ejerce desde el control interno. En este sentido, los legisladores están en posibilidad ya no sólo de cuestionar, sino exhortar a la titular de la SFP a que en corto plazo transparente esta información.

Finalmente, en lo que concierne a la recuperación de activos, el Informe de Labores de la SFP no aporta los elementos suficientes para determinar la cantidad efectiva de montos recuperados. En el informe se habla de “probables reintegros” del orden de 46,084.9 millones de pesos, lo que considera montos observados desde 2013. Por otro lado, de manera confusa, adicionalmente al no informar por separado el monto de 2019, señala reintegros a la TESOFE del orden de 20,206 millones de pesos, precisando que se trata de “montos observados”.  Por lo anterior, una medida representativa de la eficacia del combate a la corrupción desde el control interno es que la titular de la SFP informe el porcentaje de montos que efectivamente han sido recuperados, cuestionamiento elemental que ojalá algún diputado retome en su interacción con la secretaria Sandoval.

En suma, hay múltiples dudas que deberían aclararse en la comparecencia de la titular de la SFP, de forma que se rinda cuentas de las acciones a favor de la buena administración y el control, prevención, detección, investigación, castigo y recuperación de los activos derivados de faltas graves asociados a hechos de corrupción.  Ello demanda de legisladores que más allá de su lealtad partidista o la tentación del histrionismo o convivencia acomodaticia, ejerzan responsablemente su función de control y contrapeso del ejecutivo federal, y así evitar comparecencias que terminan como simple reuniones de café entre amigos de la clase política. 

* Marco Antonio Fernández es profesor investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa. Roberto de la Rosa es investigador asociado en el Programa Anticorrupción de México Evalúa. 

@mexevalua

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