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La contrarreforma eléctrica: innecesaria, contradictoria e inviable
Legalizar las anomalías puede provocar desequilibrios más grandes en el funcionamiento del Sistema Eléctrico Nacional. Las contradicciones impuestas por decreto a un mercado que apenas iba en proceso de maduración, y que ya daba resultados positivos, se observan en los detalles que señala la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2019.
Por María Fernanda Ballesteros, Ana Lilia Moreno y Viviana Patiño
6 de marzo, 2021
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El 2 de marzo pasado se aprobó la iniciativa preferente para reformar la Ley de la Industria Eléctrica (LIE). Tan sólo siete años después de la reforma energética que transformó el sistema eléctrico en nuestro país, el presidente no aguantó la tentación de modificar el marco legal. Un potente discurso nacionalista y el explícito interés de que se votara de manera fugaz, “sin cambiar una sola coma” de su contenido —en abierta violación al principio de separación de poderes—, marcaron el procedimiento.

Al aprobar esta contrarreforma el Congreso no consideró los elementos de juicio que se pusieron a su alcance en el ejercicio de Parlamento Abierto. Además, ignoró el hecho de que en los últimos dos años se ha implementado una contrarreforma de facto, con resultados negativos patentes, y que ahora se reproducirán exponencialmente. En este artículo presentamos algunos de los datos y evidencia que los legisladores de la mayoría debieron tomar en cuenta. Nos apoyaremos, en parte, en lo que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) reveló de la Cuenta Pública de 2019.

Datos que ameritaban una discusión seria

El Parlamento Abierto del 11 y 12 de febrero, organizado por la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados, era la oportunidad de oro para reflexionar sobre lo que ha funcionado y lo que no de la reforma energética; para examinar los compromisos concretos que nuestro país ha hecho en el esfuerzo global por mitigar la emergencia climática, y para enfocar los nuevos desafíos y rezagos. Aquí, una selección de los planteamientos que expertos en diferentes materias, desde la regulación económica hasta los derechos de los consumidores, pasando por la política medioambiental, presentamos ante el Congreso:

  • La CFE no tiene capacidad para cubrir sola la demanda creciente de electricidad. Guillermo García Alcocer expresidente de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), señaló que en 2032 México requerirá una capacidad de generación 63% superior a la actual. Si la CFE mantiene su ritmo de inversión, y no retira todas las plantas obsoletas, solamente estará en posibilidad de aportar un 3.5% adicional.
  • La energía va a ser más costosa, y la pagaremos todos los mexicanos. Por su parte, Víctor Ramírez, vocero de la Plataforma México Clima y Energía, advirtió que el cambio en el orden de despacho va a incrementar el costo de la energía de 381 pesos en promedio a más de 1,100 pesos por unidad de megawatt-hora, que es lo que paga CFE Suministro básico al comprarle a CFE Generación. Esto se traducirá en precios elevados o en subsidios que provendrán de lo aportado por todos los contribuyentes. El impacto será severo en industrias como la del hierro y del acero, en las que la energía eléctrica representa un 30% del costo de transformación, explicó Katya Samohano, representante de la Cámara Nacional de la Industria del Hierro y del Acero. Por su parte, Isabel Studer, directora de la Alianza de Universidades de California y México y especialista en medio ambiente, recordó que México tiene una economía abierta: el comercio internacional es uno de sus pilares. Por sí solas, las exportaciones abarcan cerca del 40% del PIB de nuestro país.
  • Seguiremos incumpliendo con lo indispensable: abatir la pobreza energética. La reforma a la LIE no pone en el foco algo que debería ser prioridad: la falta de acceso a la electricidad, y que arrastramos desde hace muchos años. Karla Cedano, presidenta de la Asociación Nacional de Energía Solar, abordó el tema de la pobreza energética. Explicó que el 17% de la población en México padece esta condición, y que en términos de confort térmico, la proporción se eleva a 27%.

Advertencias en la Cámara de Senadores

Esta reforma, que modifica la estructura y la dinámica del mercado, pasó al Senado y se discutió en un proceso que duró sólo 48 horas, calificado como rápido y atropellado por varios senadores. Fue criticado, entre otras cosas, el rechazo de la mayoría a realizar un segundo Parlamento Abierto, arguyendo que era una “pérdida de tiempo”. En suma, el Senado despreció la posibilidad de hacerse de un análisis de calidad, y atropelló la participación de senadores verdaderamente interesados en votar una contrarreforma razonada. Afortunadamente, nada impidió que algunos de ellos señalaran con firmeza las problemáticas de esta reforma. Rescatamos las siguientes:

  • Errado el diagnóstico y errada la proyección. Xóchitl Gálvez señaló que la reforma provocará que la CRE deje de otorgar permisos por cumplimiento de requisitos, como corresponde cabalmente en un sistema en competencia. Ahora dependerán de un proceso de planeación a cargo de Sener, lo cual causará una enorme incertidumbre legal. Preocupa, además, que el acceso abierto y libre a líneas de transmisión desaparezca con este proyecto, y que el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) pierda autonomía y aumente su margen de discrecionalidad, al decidir quién se conecta sin criterios objetivos de eficiencia.
  • Una solución que genera aún más problemas. José Alberto Galarza resaltó una evidencia: el exceso de combustóleo. México genera 42% de este compuesto por cada litro de gasolina; en cambio, Estados Unidos genera sólo 3%. Con todo, la solución para ‘librarnos’ de él no es llenar nuestro aire con este subproducto del petróleo que está prohibido a nivel internacional, por sus grandes efectos nocivos a la salud y ambiente.
  • Inconveniencia estratégica para México. Beatriz Paredes recordó que México ha firmado 12 tratados de libre comercio con más de 70 países, 32 Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRI) y nueve acuerdos de alcance limitado. Este entramado de acuerdos permite que los productos mexicanos entren a mercados internacionales sin tarifas adicionales. El alza en precios de un elemento fundamental como la energía eléctrica afectará a la totalidad de la planta productiva, incluso sacando a productos del mercado en algunos casos.

La revisión de la Cuenta Pública 2019: una ventana a los resultados

Con la promulgación de la LIE reformada podemos anticipar, con la evidencia provista por la ASF, los problemas que muy probablemente se agravarán como resultado de las modificaciones a las reglas del despacho eléctrico y el fortalecimiento de la posición de dominio monopólico de la CFE en el mercado de generación. Si bien la ASF asegura que en 2019 el Sistema Eléctrico Nacional (SEN) y el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) mostraron avances en su consolidación y en la operación de la industria eléctrica —se registró un incremento de 16.3% en energía y servicios conexos generados, respecto a 2018—, también advirtió que los cambios administrativos inducidos por Sener, y que hoy ya son ley, pueden provocar riesgos para el sistema.

Legalizar las anomalías puede provocar desequilibrios más grandes en el funcionamiento del SEN. Las contradicciones impuestas por decreto a un mercado que apenas iba en proceso de maduración, y que ya daba resultados positivos, se observan en los detalles que señala la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2019, particularmente en la auditoría de desempeño para el Cenace. Exponemos tres elementos relevantes:

  • La confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional, en riesgo. La ASF afirma que existieron en 2019 inconsistencias en el diseño e implementación de la política eléctrica que pusieron en riesgo la correcta operación del SEN y del MEM. Sener careció de un diagnóstico integral sobre el estado actual del sector, indispensable para fundamentar su planeación. Asimismo, la Auditoría identificó debilidades en los procesos de supervisión por parte de la Sener y en aquéllos relativos al seguimiento de indicadores de eficacia, calidad, confiabilidad, seguridad y sustentabilidad del SEN, por parte de la CRE. Además, detectó una falta de armonía entre documentos de planeación, programación nacional y planes estratégicos del Cenace y la CRE, que incluían objetivos divergentes.
  • La CFE no subsidia a los generadores privados. Según la ASF, en 2019 el Cenace cobró a los participantes del mercado 67.7 mil millones de pesos por el uso de la Red Nacional de Transmisión, y 109.9 mil millones de pesos por las Redes Generales de Distribución, que generaron ingresos para la CFE por 177.7 mil millones de pesos, con lo que garantizó el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a ambas redes. Y en lo que toca a los participantes del mercado, la CFE cobró las tarifas establecidas por la CRE, lo que desmiente las acusaciones del Ejecutivo —repetidas incesantemente en los debates legislativos— sobre un presunto subsidio oculto de la CFE a los generadores privados.

Por otra parte, en su auditoría a CFE Corporativo la ASF observó que la Gerencia de Operación Financiera transfirió, el 31 de diciembre de 2019, recursos por 8.7 mil millones de pesos a sus subsidiarias CFE Generación I, II, III y VI, sin que éstas los solicitaran y sin recibir instrucciones de pago, mismos que fueron retirados el día 2 de enero de 2020, sin ser invertidos durante dos días, lo que dejó de generar rendimientos por 3.5 millones de pesos. Si bien este monto podría ser inmaterial dado su tamaño con respecto al de los ingresos anuales de la CFE, en términos empresariales una pérdida por negligencia de este tipo debe llamar la atención no sólo del auditor, sino también de los responsables del control financiero interno de la compañía, del director general y, por supuesto, del Comité de Auditoría del Consejo de Administración de la CFE, y con mayor razón tratándose de dinero público.

  • Cumplimiento de metas y obligaciones internacionales, en duda. Quizá lo más grave que señala la ASF radica en la suspensión temporal por parte de la Sener de los mercados de Certificados de Energías Limpias y de Subastas de Derechos Financieros de Transmisión. La ASF apunta que observó una falta de coordinación en la elaboración e implementación de estrategias y metas para acercarse a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas en su dimensión 7a., relativa a “garantizar el acceso a energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos”, así como en la meta 7.2, “aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas”. Según el dictamen en 2019 el porcentaje de energías limpias en la generación neta inyectada registró un resultado de 22.9%, que fue inferior en 2.1 puntos porcentuales a la meta establecida para 2018, con la probabilidad de no alcanzar el 30.0% para 2021 y 35.0% para 2024. Estos objetivos son muy relevantes, dado que México suscribió el compromiso de alcanzarlos en los diversos tratados y acuerdos internacionales en materia de cambio climático.

Grandes retos y un pronóstico reservado

Como se evidenció en el Parlamento Abierto, son grandes los retos en materia eléctrica para México en los próximos años. Y a partir de los resultados de la Cuenta Pública 2019 que aquí describimos, tenemos fuertes indicios de que el camino que ha trazado la administración actual se traducirá en malos resultados.

Los legisladores de la mayoría podían haber llegado a la misma conclusión que nosotros, pero fueron omisos. O, más bien, sumisos al poder del Ejecutivo. Desde el plano jurídico ahora tocará a los tribunales y a la Suprema Corte decidir la constitucionalidad de la contrarreforma. Será una prueba más para ver de qué está hecho el Poder Judicial.

Por lo pronto, a esos 304 diputados y 68 senadores que votaron a favor de esta contrarreforma —sin modificar una coma, como se les ordenó—, les aseguramos que somos muchas las mexicanas y mexicanos que nos sentimos defraudadas. A nosotras, que no nos importan las pugnas políticas, sino las políticas públicas que aseguran el mayor bienestar económico para la ciudadanía, la protección ambiental, la seguridad y la eficiencia energética, tal y como mandata la Constitución, no nos representan, pues la contrarreforma que aprobaron no está ni cerca de dichos objetivos.

* María Fernanda Ballesteros es coordinadora del programa de Competencia Económica de México Evalúa; Ana Lilia Moreno y Viviana Patiño son investigadoras de dicho programa.

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