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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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La emergencia le da a AMLO pretextos para controlar el presupuesto
¿Por qué el presidente está tan preocupado en obtener el control legal del presupuesto cuando hoy tiene un Congreso a su favor que le aprueba todo lo que solicita? La pregunta es retórica sólo en parte...
Por Mariana Campos
29 de abril, 2020
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El presidente quiere aprovechar la emergencia sanitaria para ganar el control del presupuesto para el resto de su sexenio. Su vehículo: una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Sin embargo, si es verdad que el alto grado de discrecionalidad en las decisiones del Ejecutivo sobre el presupuesto es uno de los factores que mantienen a la democracia mexicana en el subdesarrollo, garantizarla hoy formalmente sería un torpedo en la de línea de flotación del Estado.

Y es que, como saben, en México el Poder Ejecutivo suele “cambiar” el presupuesto aprobado sin rendir cuentas de manera apropiada. En sexenios pasados comprobamos esa discrecionalidad para aumentar el presupuesto “sobre la marcha”. Durante el ejercicio fiscal el Gobierno federal aumentaba el gasto en magnitudes considerables a rubros cuestionables, como la publicidad gubernamental y los programas de transferencias “libres” a gobiernos locales, a través del Ramo 231.

Hoy la discrecionalidad está operando en sentido contrario: para hacer recortes. En este gobierno hemos observado tijeretazos y “ahorros” muy cuestionables que están dañando la capacidad de salvaguardar los derechos de los ciudadanos. El año pasado el Poder Ejecutivo recortó 65% del presupuesto de la infraestructura a la salud, más de 11 mil mdp. Esto afectó en mayor medida a la adquisición de equipo médico y a la ampliación y remodelación de hospitales en los distintos sistemas públicos de salud. Hoy con la pandemia vemos cuánta falta nos hace la infraestructura hospitalaria; camas y equipo médico para la atención del COVID-19.

Los pocos (e imperfectos) candados en la ley

La LFPRH, por desgracia, deja un gran espacio al Poder Ejecutivo para hacer cambios al presupuesto, sin que rinda cuentas de manera obligada sobre los mismos. Pero la ley sí exige que en ciertos casos los cambios en el gasto propuestos por el Ejecutivo sean revisados por la Cámara de Diputados. Veamos el principal…

Cuando la caída en la recaudación es de 3% (105 mil mdp) en relación con la prevista, se debe cumplir con lo establecido en el artículo 21 de la LFPRH, que establece que 15 días después de verificar dicha caída en los ingresos el Poder Ejecutivo debe enviar a la Cámara de Diputados el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de dicha reducción por dependencia y entidad. Y COVID-19, claro, nos colocará de sobra en tal escenario. De hecho, llevará a las finanzas públicas más allá del límite. La SHCP prevé una caída de 4.5% (155 mil mdp); en México Evalúa esperamos una de 8% (casi 280 mil mdp).

El Poder Ejecutivo confirmó una caída mayor a la prevista en la ley el 1 de abril, al enviar los Precriterios Generales de Política Económica 2021 al Congreso. Entonces, según esta ley el 15 de abril debió entregar su propuesta de recortes a la Cámara de Diputados. En su lugar publicó un decreto muy cuestionable, por varias razones. Ésta es una más.

A su vez, la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, debió analizar la propuesta en un plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la misma, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a su composición, en el marco de las disposiciones generales aplicables. El Ejecutivo, con base en la opinión de la Cámara, debió resolver lo conducente de acuerdo con las prioridades aprobadas en el presupuesto, informando de ello a los legisladores.

En caso de que la Cámara no hubiera emitido opinión alguna dentro de dicho plazo, la propuesta enviada por el Ejecutivo hubiera entrado en vigor de manera intacta.

Aunque el proceso no se llevó a cabo, cabe destacar que los ajustes deben reportarse en los informes trimestrales y la Cuenta Pública.

Anular a la Cámara

Como ven, la revisión de los cambios en el gasto, por parte de la Cámara, está considerada en la ley. Pero el presidente propone una reforma para eliminar dicha revisión. Por eso, debe considerarse una reforma regresiva, porque busca quitar algo y ese algo es un atributo democrático del proceso presupuestario.

Para ponerlo en negro sobre blanco, la reforma del presidente quiere eliminar la sana discusión democrática y el papel que la LFPRH le da a la Cámara, en concordancia con el artículo 74 de la Constitución. La Carta Magna le otorga a la Cámara la facultad exclusiva de aprobar el gasto federal.

En un escenario de cambios sustantivos y vertiginosos como el actual, con mayor razón la Cámara debe participar en el proceso. Todas las leyes secundarias deben cimentarse en el principio de la supremacía del Congreso en el presupuesto; ése es el diseño de nuestras instituciones en la Constitución, el de una democracia genuina.

El contexto: la austeridad arbitraria

El presidente ya decretó recortes en el marco de las medidas de “austeridad”, los cuales, y en concordancia con el citado artículo 21 de LFPRH, debió someterlos a opinión de la Cámara.

Pero va más allá. Los recortes son muy cuestionables porque claramente exceden el ámbito de la propia política de austeridad. Veamos: el Ejecutivo ordenó el cierre de 10 subsecretarías, acto que parece más una reforma integral a la Administración Pública que una política de austeridad. También creó una nueva fuente de financiamiento del gasto público: la “extinción” del aguinaldo de los servidores públicos. Obviamente no es facultad del presidente extinguir derechos laborales.

Aparte de la factibilidad legal de este decreto, hay muchas dudas sobre la efectividad de estas medidas. En México Evalúa estimamos que recortar 75% del gasto en las partidas de servicios generales y materiales y suministros, sin recortar los de ciertas secretarías y programas prioritarios, liberaría sólo 63.2 mil mdp, es decir, 11% de los 622 mil mdp que se esperan obtener para fortalecer los programas sociales y proyectos prioritarios del presidente. Adicionalmente, en un análisis conjunto con la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey, calculamos que la “extinción” del aguinaldo y el recorte salarial a altos funcionarios sólo pondría a disponibilidad del gobierno 3.5 mmdp, es decir, 0.5% de lo que se espera obtener de las medidas de austeridad.

¿Cómo se verá afectada la operación del gobierno? ¿Qué objetivos y servicios serán sacrificados con estas medidas? ¿Cómo se verán afectados los ciudadanos?

Estos cambios radicales deben discutirse; no pueden decidirse de manera unilateral. NO necesitamos eliminar la participación de los diputados. Además, es algo que no puede hacerse sin cambiar la Constitución, pues el Poder Ejecutivo no tiene facultad de aprobarse a sí mismo el gasto que va a ejercer.

La ruta mejor pavimentada

Lo que sí necesitamos es revisar la efectividad del artículo 21 de la LFPRH, que sólo considera el escenario de disminución al gasto ante una caída extrema de la recaudación. Esto impide que el Poder Ejecutivo emprenda una variedad de acciones para delinear una política contracíclica, y en un escenario de una caída tan severa del PIB como la que se espera este año, termina siendo discutible.

Lo que se requiere, más bien, es regular un instrumento muy útil, utilizado con normalidad en numerosos países: el presupuesto suplementario. Tiene dos grandes ventajas. Por un lado, le da flexibilidad al Poder Ejecutivo para hacer cambios al presupuesto original que aprobó la Legislatura más allá de sólo hacer recortes, como lo considera actualmente la ley; por el otro, exige que esos cambios observen ciertas reglas –para evitar cambios excesivos e injustificados– y obliga a que los mismos se registren en ese presupuesto suplementario y no en el original, para que se facilite su identificación. De esta manera se abre la posibilidad de que la Legislatura y la sociedad hagan seguimiento a esos cambios y el Gobierno rinda cuentas de los mismos.

¿Qué están haciendo los demás países para modificar sus presupuestos ante el COVID-19?

En estos momentos, los países que anteceden a México en la pandemia –los de Asia, Europa, Estados Unidos y Canadá– han generado presupuestos suplementarios para modificar sus presupuestos originales, y atender así los costos de la pandemia y los costos económicos asociados con ella. Estos presupuestos suplementarios son aprobados por sus legislaturas. Los Congresos NO están perdiendo facultades, sino todo lo contrario: están activos, participando en las decisiones, ganando fuerza. Estados Unidos, Canadá, Francia o Alemania han formulado presupuestos suplementarios con información completa.

¿Qué suelen incluir estos presupuestos suplementarios?

  1. Estimaciones de costos de las intervenciones en materia de salud y económica,
  2. Explicaciones de recortes y reasignaciones de gasto,
  3. Una descripción de las actividades planificadas, que es esencial para la ejecución y el seguimiento de los gastos.
  4. Medidas de rendición de cuentas e indicadores los productos y resultados esperados de ese presupuesto suplementario.
  5. Nuevas fuentes de financiamiento.

 

1 La ASF señaló haber encontrado el máximo número de observaciones de presunto daño al erario que se han encontrado en un fondo en las auditorías practicadas a el Fondo de Fortalecimiento Financiero (Fortafin) durante 2018. La nueva administración cerró dicho fondo.

2 Se excluye en el decreto a la Secretaría de Salud, la Secretaría de Marina, Defensa Nacional, la Guardia Nacional, Empresas productivas del Estado, Ramos Autónomos y Generales, las Entidades de Control Directo, el INEGI y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así como 38 programas y proyectos prioritarios.

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