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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
La línea 12 del Metro: una tragedia anunciada
La línea 12 del Metro fue una obra que se terminó con diez meses de retraso y costó 9 mil 222 millones de pesos extra, más del 50 por ciento del monto original. Pero no es la excepción, es la regla. De una muestra de 80 proyectos realizados entre 1999 y 2010, que fueron auditados por la Auditoría Superior de la Federación, el 71 por ciento mostró ser técnicamente inviable, de acuerdo con su proyecto ejecutivo original (incluidos en esta muestra están la Estela de Luz y el edificio del Senado de la República).
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
11 de abril, 2014
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v), con la colaboración de Esther Ongay y Osvaldo Landaverde (@fulanitodetaaal)

La reciente clausura de 11 de las 20 estaciones de la línea 12 del Metro en la Ciudad de México pone de manifiesto los problemas torales del manejo francamente deficiente de las obras de inversión pública en este país. Hay un manejo francamente deficiente. Por un lado, no hay planeación adecuada, pero y por el otro, tampoco existen mecanismos efectivos que permitan detectar o parar una tragedia anunciada. El asunto se pudo prevenir, pero difícilmente bajo las reglas con las que se manejan actualmente los recursos públicos. Este caso, que por su magnitud e importancia logró atraer los reflectores de la opinión pública, ilustra claramente los problemas que urge resolver en materia de proyectos públicos en infraestructura ya que el gasto que los financia aumenta a ritmos acelerados.

Vale la pena repasar la historia de un proyecto de infraestructura que costó más de 24 mil millones de pesos y del cual 50 por ciento de la obra terminada colapsó después de operar poco más de un año. La línea 12 del Sistema de Transporte Colectivo Metro se empezó a construir en 2008 mediante un contrato entre el Gobierno del Distrito Federal (GDF) y las empresas ICA, Alstom y Carso, por una suma de 15 mil 290 millones de pesos. El contrato estaba inicialmente previsto para desarrollarse entre el 3 de julio de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. Ni el contrato ni la duración se mantuvieron cerca de lo originalmente planeado.

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) realizó tres auditorías al proyecto durante su ejecución, correspondientes a los ejercicios fiscales de 2009, 2010 y 2011. La primera generó un dictamen negativo, ya que encontró problemas graves en el manejo del proyecto. Para empezar, advirtió que las obras se llevaban a cabo sin un plan ejecutivo ni un análisis costo beneficio para los tramos que fueron modificados. También identificó un conflicto de intereses: el encargado del proyecto para el GDF, Enrique Horcasitas, era hermano de uno de los directivos de ICA, cuando al mismo tiempo se realizaron modificaciones al costo y anticipo del proyecto en detrimento del GDF. Además, la ASF evidenció riesgos de impacto ambiental -que nunca fueron resueltos- así como problemas entre el trazo del proyecto, éste no se adecuaba a las condiciones físicas del terreno urbano.

Lamentablemente estos hallazgos, correspondientes a 2009, fueron encontrados en 2010 pero se publicaron hasta febrero de 2011, cuando ya se habían ejercido los recursos de 2010 y aprobado los de 2011. ¿Por qué la ASF no pudo detectar desde 2009 lo que ocurría en el proyecto de la línea 12? ¿Por qué se publicó esta auditoría tardíamente? ¿Por qué no pudo hacer públicos los avances de su investigación?

La ASF cuenta con capacidad para identificar proyectos que operan de manera inadecuada. Sin embargo no puede hacerlo con la oportunidad debida, ni decide cuándo publicar sus hallazgos, y mucho menos puede suspender o corregir la ruta de un proyecto cuyo fracaso aparece evidente. El trabajo de la ASF está sujeto al principio constitucional de posterioridad, el cual impide que un proyecto sea revisado durante el ejercicio de los recursos. Tampoco puede publicar sus hallazgos, conforme realiza sus investigaciones, sino hasta que haya terminado de revisar toda la Cuenta Pública. Esto ha sido señalado por la INTOSAI (Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores) como un rasgo distintivo de la opacidad de la fiscalización en México.

La ASF también está sujeta al principio constitucional de anualidad, el cual, en pocas palabras, indica que ésta puede auditar las cuentas públicas una sola vez. Esto en la práctica implica que la ASF sólo dispone de 9 meses par auditar las cuentas públicas y no es posible volver a auditarlas. Este principio impide que hoy en día la ASF indague sobre lo sucedido en el proyecto de la línea 12 del Metro.

Así, la línea 12 del Metro fue una obra que se terminó con diez meses de retraso y costó 9 mil 222 millones de pesos extra, más del 50 por ciento del monto original.Con el cierre de más de la mitad de la línea dorada, se afectó a 425 mil usuarios y 6 mil empleos. Estos costos, definitivamente, deben sumarse a los costos relacionados con la mala planeación en términos de tiempo y recursos para la obra.

Ojalá que estos resultados y afectaciones fueran la excepción. Pero lo trágico es que operar obras de infraestructura sin un plan ejecutivo o con uno desarrollado de manera inadecuada es mucho más frecuente de lo que los ciudadanos quisiéramos. No es la excepción, es la regla. De una muestra de 80 proyectos realizados entre 1999 y 2010, que fueron auditados por la ASF, el 71 por ciento mostró ser técnicamente inviable, de acuerdo con su proyecto ejecutivo original (incluidos en esta muestra están la Estela de Luz y el edificio del Senado de la República). Estos proyectos presentaron fallas técnicas que impidieron que las obras llegaran a buen término: no contaron con licitaciones adecuadas, estudios técnicos del lugar donde se construirían las obras o sobre la tecnología que debían utilizar para hacerlo.  Así, los proyectos de obra presentan de manera sistemática retrasos en su ejecución y aumentos en sus presupuestos originales.En promedio, los proyectos de la muestra se retrasaron en 18 meses y costaron 33 por ciento más de lo planeado.

La inversión pública en infraestructura debería ser un motor eficiente para mejorar las condiciones de vida y aumentar la productividad en el país. Lamentablemente, no está funcionando así, a pesar de que se gasta una porción importante de nuestro PIB para este fin. En efecto, el gobierno destina a la inversión 4.3 por ciento del PIB, lo que coloca al país por encima de la media de la OCDE, que alcanza 2.7 por ciento. Además, el gasto de capital incrementó 260 por ciento en los últimos 10 años y el aprobado para este año es 14 por ciento mayor al aprobado para 2013. En cambio, la productividad del país decreció 1.5 por ciento entre 2000 y 2011. Es un desperdicio que los 845 mil 627 millones de pesos aprobados para gasto de capital en 2014 se gasten en este contexto institucional.

La transparencia y la rendición de cuentas son las formas que tenemos los ciudadanos para seguir y evaluar las decisiones del Gobierno. En el caso de los proyectos de inversión, donde se presentan múltiples complicaciones e irregularidades, es prioritario que se mejoren los mecanismos de monitoreo. Es necesario que la ASF pueda auditar estos proyectos en tiempo real para tener oportunidad de evitar la catástrofe y el mal gasto.  Adicionalmente, todos los proyectos deben hacer pública su información en tiempo real y la ASF debe disponer de mayores atribuciones para controlar los problemas que detecte.

El caso de la línea 12 del Metro es un ejemplo entre muchos de lo que pasa día con día en los proyectos de inversión del gobierno mexicano. Si persiste la opacidad en las decisiones gubernamentales y si la institución fiscalizadora (ASF) se mantiene tan acotada, es poco probable que logremos tener una inversión pública más eficiente de calidad. Más allá del escándalo mediático de la clausura de parte de la línea 12 del Metro, es urgente que exijamos una mejor rendición de cuentas sobre el gasto de infraestructura para que realmente contribuya al desarrollo del país. Al fin y al cabo, se trata de nuestro dinero.

 

*Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia de México Evalúa. Osvaldo Landaverde y Esther Ongay son investigadores del área.

 

 



Los costos de la Línea 12 mencionados en este texto no incluyen IVA.

La Cuenta Pública es el documento técnico que entrega el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados, en el que presenta a detalle todos los gastos que llevó a cabo el Sector Público Presupuestario en el año fiscal previo. La Cuenta Pública tiene como propósito informar cómo se ejecutó el presupuesto y debe permitir comprobar que los recursos se ejercieron conforme a los lineamientos y programas aprobados y de acuerdo a las disposiciones legales y administrativas correspondientes. De acuerdo al artículo 74 Constitucional, la Cuenta Pública se debe presentar a más tardar el 30 de abril de cada año y tiene carácter definitivo. Es la herramienta más importante de la rendición de cuentas.

Una vez que la Cuenta Pública ha sido presentada, la Auditoría Superior de la Federación tiene nueve meses y 20 días para revisarla. De acuerdo al artículo 79 Constitucional y conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, la ASF deberá entregar a la Cámara de Diputados el Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública a más tardar el 20 de febrero del año siguiente, esto es 14 meses después del cierre del año fiscal en revisión.

Información del GDF disponible aquí.

ASF, 2012, Problemática General en materia de Obra Pública.

Datos de México Cómo Vamos y OCDE, 2013, OECD Principles on Effective Public Investment.

Cálculo propio con datos de las Estadísiticas Oportunas de la SHCP y de los Presupuestos de Egresos de la Federación 2013 y 2014.

OCDE, 2013, OECD Economics Surveys Mexico.

Presupuesto de Egresos de la Federación, 2014.

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