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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
La transparencia en los ingresos también importa
Es posible que la menor atención que se le ha otorgado hasta el momento a la transparencia de los ingresos, haya contribuido a que los gobiernos se ingenien esquemas jurídicos para asignar recursos públicos desde la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), y no directamente en el Decreto de Presupuesto de Egresos, donde corresponde.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
19 de septiembre, 2014
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) con la asistencia de Osvaldo Landaverde

Desde el pasado 8 de septiembre el Congreso de la Unión dio inicio al proceso de revisión y aprobación del presupuesto 2015. Es un buen momento para reflexionar sobre el grado de transparencia del proceso presupuestario, el cual, en un país democrático, debería estar completamente abierto a los ciudadanos. Esto es especialmente importante si se considera que, de ser factible, los propios ciudadanos llevarían a cabo esta labor de revisión y aprobación. Aquí cito a Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, quien, con sus atinadas líneas, nos deja muy claro el fundamento de la transparencia presupuestaria:

“Como en un Estado democrático todo hombre debe estar gobernado por sí mismo, sería necesario que el pueblo en masa tuviera el poder legislativo como en la democracia clásica ateniense de la era de Clístenes (Siglo VI a.C.), pero al ser esto imposible en los Estados actuales, es menester que el pueblo haga, por medio de sus representantes, lo que no puede hacer por sí mismo. Por lo tanto, se crea la democracia representativa: los diputados son los representantes del pueblo y depositarios de la soberanía popular”. (Roberto Salcedo, 2013)

Tradicionalmente, los que insisten en la importancia de la transparencia de la administración de los recursos públicos se han focalizado más en el manejo de los gastos que en el de los ingresos. Sin embargo, ambos son igualmente importantes, ya que muestran dos caras de la misma moneda.

De hecho, es posible que la menor atención que se le ha otorgado hasta el momento a la transparencia de los ingresos haya contribuido a que los gobiernos se ingenien esquemas jurídicos para asignar recursos públicos desde la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), y no directamente en el Decreto de Presupuesto de Egresos, donde corresponde. En efecto, la Constitución prevé que la discusión de egresos le corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados, mientras que la de ingresos debe ser aprobada por ambas Cámaras. Sin embargo, a veces el gobierno propone incluir ciertos rubros de gasto en la LIF, cambiando así la forma de construir acuerdos políticos sobre el gasto, al incluir el Senado en la discusión. Esta táctica permite también esquivar varios controles de rendición de cuentas previstos para el Decreto.

La generación de ingresos excedentes es otro aspecto donde es notable la falta de transparencia. Todos los ingresos que efectivamente recibe el gobierno federal y que no habían sido estimados (es decir que no habían sido aprobados por la Cámara y el Senado en la LIF) son bautizados como “ingresos excedentes” y son gastados al margen de la discusión entre poderes. La asignación de esos ingresos se decide al interior de los equipos que ejecutan gasto. Esta flexibilidad puede ser especialmente delicada en años electorales, como lo será 2015.

Entre 2005 y 2013, el gobierno recibió cada año más ingresos de los que estimó y el ingreso excedente acumulado en esos años ascendió a 2.19 billones de pesos, en términos reales.

Debe aclararse que es común que los gobiernos tengan acceso a un presupuesto adicional durante el ejercicio. Sin embargo, en varios países se observa que ese presupuesto adicional, denominado presupuesto suplementario, se encuentra identificado como tal en las leyes del presupuesto y su uso está regulado. En algunos casos, su tamaño está establecido en la normatividad, y en caso de que se agote y que el Ejecutivo requiera mayor gasto, entonces tiene que solicitar una nueva autorización de la legislatura. Así queda perfectamente establecido el límite de gasto adicional que puede ejercerse sin autorización de la legislatura, sin que se vulnere la función legislativa.

En ese contexto, el gobierno no necesita simular ingresos menores, ni subestimar el precio del petróleo. Puede basar su proyecto de presupuesto en fundamentos económicos y fiscales objetivos y realistas y luego contar con un presupuesto suplementario, que puede financiar nuevas políticas o programas que surjan durante el ejercicio.

En cambio en México, la irrealidad del presupuesto es producto de un marco normativo que no contiene los mecanismos de control necesarios para un buen manejo presupuestario, desde su diseño hasta su auditoría, misma que sucede de manera tardía. De esta forma, existen incentivos para subestimar los ingresos esperados, con la esperanza de obtener ingresos excedentes y poder gastarlos en la discrecionalidad. Ésta puede ser usada para bien, pero también para favorecer intereses particulares por encima de los institucionales. Un ejemplo paradigmático de esta situación se vivió en 2006, cuando el gasto excedente del sector público federal alcanzó 16% del total de los gastos, lo cual parece excesivo.

Al revisar las LIF desde 2005, se observó que éstas no desglosan adecuadamente los conceptos de ingreso que recibe la Federación. Un ejemplo muy concreto es el caso de los ingresos por aprovechamientos, que no tienen la transparencia necesaria para que se pueda entender de dónde salen estos recursos.

Los aprovechamientos forman parte de los ingresos no petroleros, no tributarios y constituyen ingresos ordinarios que percibe el Estado por funciones de derecho público y que recibe en forma de multas, recargos e intereses moratorios. También pueden ser ingresos provenientes de fondos, recuperaciones de capital, cuotas compensatorias para servicios del Estado, desincorporaciones, indemnizaciones, o participaciones en ingresos provenientes de leyes locales, entre otros.

La iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación 2015 propone un ingreso de 122 mil millones por concepto de aprovechamientos, de los cuáles 116 mil millones, o sea el 95%,se etiquetan en el rubro de “Otros”, lo cual impide conocer su origen o naturaleza.

 

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para los años correspondientes. * Para el año 2015, se utilizó la Propuesta de Ley de Ingresos de la Federación.

 

Al mismo tiempo, los ingresos excedentes de este opaco rubro de aprovechamientos han llegado a ser muy elevados. Así, en 2013 se ingresaron 228 mil millones por concepto de aprovechamientos, cuando en la Ley de Ingresos se había estimado que sólo se ingresarían 78 mil 365 millones de pesos. Esto significa que se recibieron 149 mil millones de pesos en exceso durante ese año, lo cual representó 191% respecto a lo estimado.

En 2014, se perfila algo similar. En el primer semestre se ingresaron por Derechos, Productos y Aprovechamientos 88 mil 482 millones de pesos, cuando se había estimado que a estas alturas sólo se recibirían 46 mil 169 millones. De esta forma, tan sólo en los primeros seis meses del año ingresaron 42 mil 313 millones de pesos de excedentes. Cabe destacar que para 2014 no es posible saber cuánto ingresó exactamente por concepto de aprovechamientos, ya que los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP no lo reportan desglosado.

Los ingresos no petroleros no tributarios han llegado a representar más del 68% de los ingresos excedentes totales del gobierno federal entre 2005 y 2013.

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Es importante aclarar que sería poco realista esperar que las proyecciones de los ingresos fueran exactas. Además, la gestión gubernamental requiere cierta flexibilidad, siempre y cuando esa flexibilidad vaya acompañada de una adecuada transparencia y rendición de cuentas. Solamente así sepuede garantizar que los ciudadanos tienen las herramientas para estar al tanto de cómo se manejan los recursos públicos.

Por todo lo anterior, consideramos que los informes trimestrales sobre la situación económica y las finanzas públicas, la Cuenta Pública y la propia LIF deben mejorar el reporte de los ingresos que obtiene el gobierno, incluyendo un desglose que explique los rubros que aportan la totalidad de los ingresos por aprovechamientos. Por otra parte, la SHCP debe reportar la asignación de los ingresos excedentes con base en las clasificaciones oficiales del gasto, explicando quién los gastó, en qué programas, qué insumos se adquirieron, y en qué lugares del país.Y por su parte los legisladores deben incluir estas reglas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), para que el reporte preciso de los ingresosse convierta en una obligación.

 

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto y Transparencia de México Evalúa. Es Licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

** Osvaldo Landaverde es investigador del mismo Programa. Estudió la licenciatura en Economía en el CIDE y obtuvo un Máster Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico de la Universidad Carlos III de Madrid y de la Universidad de Lund en Suecia.

 

 

Fuentes:

 

Un ejemplo de los gastos autorizados desde la LIF aparece en su Artículo 1, donde desde 2007 se ha indicado que los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) se deben destinar a financiar proyectos de inversión en infraestructura. Otro ejemplo quedó plasmado en el Artículo 9 de la LIF 2013, en el cual se condonó a ciertas entidades federativas el pago del Impuesto Sobre la Renta retenido a sus empleados, lo cual fue denunciado por la iniciativa #YoContribuyente.

Aunque tengan o no ingresos excedentes.

Para mayor referencia, véase el estudio Descifrando la Caja Negra del Gasto.

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