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Los bonos de infraestructura educativa y la necesidad de esta vez sí gastar bien en educación
Bienvenida la propuesta de los bonos para la infraestructura educativa, un mecanismo novedoso para allegarse más recursos en un contexto generalizado de recortes presupuestales. Sin embargo, existe la imperiosa necesidad de transparentar al máximo la forma en que se implementarán estos bonos, para evitar que nuevamente incurramos en dispendios que no resuelvan las necesidades reales en esta materia.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
11 de septiembre, 2015
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Por: Marco Antonio Fernández Martínez (@marco_fdezm)

En el marco del tercer informe de gobierno, el presidente Enrique Peña Nieto anunció un plan para incrementar sustantivamente los recursos que se destinan para la infraestructura educativa a través la emisión de bonos educativos. Dichos bonos serán garantizados mediante el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) el cual, como parte de las transferencias federales del ramo 33 a las entidades federativas, canaliza a través de dos de sus tres subfondos, financiamiento para la infraestructura en educación básica, y para la infraestructura en educación media superior y superior (el tercer componente está destinado a asistencia social). Con la información hecha pública hasta ahora por parte del gobierno federal, es necesario entender esta propuesta a partir de los mecanismos vigentes para el financiamiento de infraestructura educativa.

El nuevo secretario de Educación Pública, Aurelio Nuño, junto con el subsecretario de Planeación, Javier Treviño, y el subsecretario de Hacienda, Fernando Aportela, han subrayado que este instrumento no constituye deuda, pues trae a valor presente recursos del gasto federalizado que están garantizados mediante el mencionado FAM. Los fondos frescos que se logren mediante los bonos potenciarán –de acuerdo a lo explicado por las autoridades federales- la capacidad de atender las necesidades de infraestructura educativa, las cuales bajo el esquema vigente no pueden ser solventadas en su totalidad. Los 10 mil 150 millones de pesos presupuestados para este año (6 mil 496 para educación básica y 3 mil 654 para educación media y superior) son insuficientes ante el tamaño del problema de infraestructura educativa que enfrenta el país.

Recordemos, por ejemplo, que al menos 24 por ciento de los planteles de preescolar, primarias y secundarias públicas carece de sanitarios, 31 por ciento no tiene agua corriente, 46 por ciento no cuenta con drenaje y el 10 por ciento no tiene servicio de energía eléctrica (Ver Censo educativo: radiografía del dispendio presupuestal México Evalúa 2014) . Las cifras pueden ser aún más dramáticas si se considera que en 2013 faltó levantar el censo en un número importante de escuelas en Oaxaca, además de planteles que no fueron censados en Chiapas y Michoacán, todas estas entidades con problemas importantes de marginación. En mayo de este año, el Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa anunció que complementaría la información del estado que guarda la infraestructura escolar –al menos para educación básica- con un diagnóstico que se levantaría este año, con un costo de 218 millones de pesos (Reforma 26 de mayo, 2015).

La información de la infraestructura educativa en nuestro país es un insumo fundamental que debería servir para una planeación más eficiente de las asignaciones presupuestales en este rubro. Lamentablemente, no tenemos evidencia de que en el pasado reciente estos esfuerzos estadísticos hayan servido a cabalidad un propósito de buena planeación educativa. En 2003, el gobierno de Vicente Fox canalizó 31 millones 624 mil pesos para levantar el Atlas de Infraestructura Física de las Escuelas. De forma similar, en el marco de la denominada Alianza por la Calidad de la Educación, Felipe Calderón ordenó el Diagnóstico de la Infraestructura Física Educativa de las Escuelas, a través del denominado formato 911, un cuestionario que responden los directores de las escuelas al inicio de cada ciclo escolar.

En diversas auditorías al FAM por parte de la Auditoría Superior de la Federación, se ha evidenciado que la información sobre infraestructura educativa no ha servido para orientar la distribución de la asignación de estos recursos: ni para la asignación de la federación a las entidades, ni para que éstas financien mejoras y/o construcción de infraestructura educativa en sus territorios. A la falta del uso de la información estadística que guíe las asignaciones presupuestales, se han sumado diversos problemas que reflejan los dispendios que han caracterizado la forma en que se ejerce el presupuesto educativo en nuestro país. Reiteradamente diversas entidades federativas sub-ejercen recursos que reciben mediante estas transferencias federales, financian rubros para los cuáles no están etiquetados estos recursos y luego se ven forzados a reintegrarlos. Algunas autoridades estatales han juntado la partida del FAM a otros rubros de transferencias federales, lo que imposibilita su seguimiento puntual y correcta fiscalización.

A esto hay que agregar la imprecisión –por no decir las mentiras- con la que algunos gobiernos estatales han compartido a la federación los informes trimestrales que deben presentar del ejercicio de estos recursos. La ASF ha subrayado como, a la falta de control interno para el uso de estos recursos, se suma el nivel diferenciado con el que las autoridades estatales reportan los detalles de las obras financiadas con estas aportaciones. En ocasiones, las autoridades no han presentado documentación comprobatoria de las erogaciones realizadas. Y para complementar el cuadro sombrío en el uso del FAM, la ASF ha recordado oportunamente en su reporte de 2013 la necesidad de separar por un lado los recursos destinados para asistencia social –por ejemplo desayunos escolares- y por el otro, los asignados para infraestructura educativa, al ser partidas presupuestales con propósitos totalmente distintos.

Ese mismo año, en el marco de la discusión de la reforma fiscal, se modificó la Ley de Coordinación Fiscal para establecer la obligación de que el 54 por ciento del FAM debería destinarse para la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria (artículo 40). Además, se estableció que las autoridades estatales deben informar a sus ciudadanos sobre los montos que reciben mediante el FAM, así como las obras y acciones financiadas por esta vía, junto con el costo de cada una de ellas, su ubicación y beneficiarios. Sin embargo, una revisión de los portales de las secretarias de finanzas y de educación de los estados revela que esta disposición federal es letra muerta, sin que haya habido una consecuencia administrativa y/o penal por esta omisión jurídica.

Los recursos canalizados a través del FAM para infraestructura educativa pueden parecer menores en el conjunto del presupuesto de egresos, pues de acuerdo a la mencionada Ley de Coordinación Fiscal, su monto debe ser equivalente al 0.814 por ciento de la recaudación federal participable. No obstante, estos recursos han crecido en términos reales de forma muy importante de 2000 a la fecha (ver gráficas 1 y 2). Tan sólo en el periodo en mención, el FAM para infraestructura básica aumentó en 2 mil 662 millones de pesos para alcanzar un presupuesto de este año de casi 6 mil 500 millones. En particular, los recursos para FAM media superior y superior crecieron en 188 por ciento. No obstante, estos incrementos sustantivos no fueron suficientes para atender las necesidades en estas áreas. A la luz del recuento de observaciones señaladas por la ASF, no sorprende que persistan los retos en infraestructura educativa en una magnitud que aún es mayor a lo revelado por el censo educativo, y cuyo monto preciso todavía no conocemos. Recordemos que falta el levantamiento del censo educativo para educación media superior y que no tenemos un recuento completo de las necesidades de mejora de infraestructura en universidades y de construcción de espacios complementarios para alcanzar las metas de cobertura fijadas para este sexenio en ambos niveles educativos.

Presupuesto del Fondo de Aportaciones Múltiples

 

Tasa de Crecimiento Neta del FAM

 

Bajo este panorama, debería darse la bienvenida a la propuesta de los bonos para la infraestructura educativa, un mecanismo novedoso para allegarse más recursos este propósito, en un contexto generalizado de recortes presupuestales. Sin embargo, a su vez el apretado recuento que presentamos sobre el FAM nos advierte de la imperiosa necesidad de transparentar al máximo la forma en que se implementarán estos bonos para la infraestructura educativa, para evitar que nuevamente incurramos en dispendios que no resuelvan las necesidades reales en esta materia.

Hasta ahora, como ya se mencionó, se nos ha informado que no constituyen deuda. El secretario Nuño ha afirmado que es un esquema que está en negociación con los gobernadores, con la expectativa de que el próximo mes se firmen acuerdos mediante los cuales los estados que decidan adoptar el esquema comprometerán el 15 por ciento de sus recursos del FAM para tener acceso a los fondos que se logren mediante el fideicomiso que se integre con estas aportaciones federales. De esta forma, si todo sale conforme a los tiempos del gobierno federal, hacia finales del año o principios del próximo comenzarán a distribuirse recursos que podrían llegar a los 50 mil millones de pesos, los cuales serían complementados con el resto del FAM para infraestructura educativa, para contar con un total de 70 mil millones de pesos a ejercerse en los próximos tres años.

Al traer a valor presente el FAM, se podría potenciar su efecto y superar la situación actual en la que el monto es muy pequeño para financiar obras de magnitud. Pero esto será posible sí, y sólo sí, se ejercen con reglas distintas a las que han caracterizado hasta ahora a este fondo que garantiza los bonos en mención. Si en la distribución de estos fondos no se utiliza verdaderamente la estadística del estado que guarda la infraestructura educativa y se complementa para los niveles medio superior y superior, el beneficio de estos bonos será limitado.

A ello hay que agregar, en un contexto de crecientes escándalos de corrupción en la obra pública, la necesidad de integrar mecanismos legales que sí se apliquen para evitar la politización de las asignaciones de las obras a financiarse mediante estos recursos. Se trata de atajar la tentación de que en los acuerdos entre gobernadores y autoridades federales se dejen márgenes de discrecionalidad para reparar escuelas en municipios cercanos a un determinado partido político o en los que haya un cálculo ajeno a la necesidad educativa, tal como podría ser una rentabilidad electoral.

A los diques en contra de la politización se deben sumar medidas para evitar la distribución de contratos bajo criterios de amiguismo o moches, como los observados en otros rubros del gasto público, por ejemplo el ramo 23. Para ello, en el marco de esfuerzos por incentivar una verdadera comunidad desde la escuela, deben recogerse las experiencias exitosas de la participación de padres de familia como aliados para supervisar el ejercicio de estos recursos. Académicos y estudiantes podrían unirse a esfuerzos similares en el ámbito universitario.

En una evaluación del programa de Mejores Escuelas implementado en la administración pasada y retomado por el gobierno de Peña Nieto bajo el programa Escuela Digna, la OCDE apuntó cómo los padres de familia habían sido actores estratégicos para garantizar un uso transparente de los recursos federales –independientes del FAM- que fueron utilizados para mejorar baños, mobiliario escolar y otras necesidades de la infraestructura de escuelas públicas (OCDE 2012). Por otra parte, lecciones de la experiencia internacional pueden ser de utilidad para garantizar una mejor rendición de cuentas en la implementación del programa. Esfuerzos para el seguimiento puntual de los recursos como los que en su momento realizó el gobierno federal de Estados Unidos a través del Recovery Act en medio de la crisis de 2008-2009, con información disponible de los montos y de los contratistas que recibieron fondos federales en cada municipio del vecino del norte, deberían emularse en el marco del ejercicio de los 70 mil millones que anunció el presidente se gastarán en los próximos tres años en infraestructura educativa.

A los requerimientos de transparencia debe seguir una puntual aplicación de sanciones contra aquellos que desobedezcan la ley o que provean información falsa, pues como se comprueba con el artículo 40 de la Ley de Coordinación Fiscal mencionado anteriormente, que la ley establezca una obligación de informar sobre el uso de recursos públicos no garantiza su cumplimiento.

La experiencia de los últimos quince años nos sugiere que no podemos cometer más errores en el uso de recursos que son básicos para la inversión más importante –la educación de calidad- que como país debemos estar realizando en los próximos años. Gastar más, sí; pero hacerlo bien. No a ciegas; no para los amigos o potenciales contribuyentes de campañas políticas. No con el propósito inmediato de ganar elecciones. Sin duda, de hacerse bien, vendrán los dividendos políticos esperados para los gobiernos que participen de este esquema -y así ocurre en cualquier gobierno democrático. Lo que no podemos continuar haciendo es desperdiciar insumos informativos como el censo educativo para continuar con asignaciones contrarias al uso eficiente de los presupuestos públicos y el bienestar social. Y para evitar que los recursos se desvíen en el camino, la exigencia de transparencia y la aplicación puntual de sanciones contra las autoridades que mientan sobre los reportes o desvíen estos recursos será una condición no negociable en los acuerdos que se firmen entre gobierno federal y autoridades estatales para la implementación de este programa. Finalmente, en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción, la actuación de la Auditoría Superior de la Federación y el uso eficaz de las normas secundarias de transparencia, obra pública y demás andamiaje jurídico que se derive de la implementación de este sistema serán fundamentales para llevar a buen puerto estos bonos de financiamiento de infraestructura educativa. De lo contrario, parafraseando a Santiago Levy, un programa con buenas intenciones tendrá malos resultados, persistiendo las carencias en infraestructura educativa.

 

 

* Marco Antonio Fernández Martínez es investigador asociado de México Evalúa y Profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey. El autor agradece a Francisco Abarca y Francisco García, quienes ayudaron a compilar algunos de los datos aquí presentados. También agradece a Laurence Pantin sus sugerencias y a Miguel Cedillo su apoyo para mejorar las gráficas que aquí se presentan.

 

 

Bibliografía

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ASF. (2009d). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008. Tomo X, Vol. 16. México, D.F.

ASF. (2009e). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008. Tomo X, Vol. 17. México, D.F.

ASF. (2010). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009. Ramo General 33. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Marco de Referencia. México, D.F.

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ASF. (2013). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012. Ramo General 33. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Marco de Referencia. México, D.F.

ASF. (2014). Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Marco de Referencia. México, DF.

Blyth, Alastair, Rodolfo Almeida, David Forrester, Ann Gorey, and Juan José Chávez Zepeda. “Upgrading School Buildings in Mexico with Social Participation. The Better Schools Programme.” 119. Paris: OCDE, 2014.

Del Valle, Sonia. “Malgastan Recursos Sin Mejorar Escuelas.” Reforma, 5 de septiembre 2015.

Ley de Coordinación Fiscal 2015

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