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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Los moches: linaje de opacidad
De acuerdo a un análisis realizado por la Auditoría Superior de la Federación, existe clara evidencia de decisiones poco eficientes y de anomalías en la ejecución de obras por contrato, así como en los proyectos de inversión en infraestructura física y equipamiento entre 1999 y 2010.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
23 de enero, 2014
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Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) 

En las últimas semanas se ha denunciado en diversos medios de comunicación la existencia de comisiones indebidas –también llamadas “moches”- que presuntamente cobran los diputados panistas a cambio de una mayor asignación presupuestaria de ciertos fondos federales para los alcaldes de distintas municipalidades del país. También se ha ventilado que, en particular, el Fondo de Pavimentación es uno por el cual se asignan los recursos indebidamente. Es importante apuntar que esta práctica no es nueva, por lo que no causa tanta sorpresa. Tiene un antecedente desde el llamado “diezmo” del PRI, en el que se solicitaba el 10 por ciento del presupuesto de un contrato para asignar una obra.  La asignación ilegal mediante precios inflados y coyotaje en la obra pública constituye, lamentablemente, un problema de corrupción bien asentado que se viene arrastrando en el país desde hace mucho tiempo.

El Fondo de Pavimentación, que está implicado en estas noticias, es “hijo” del Ramo de Provisiones Salariales y Económicas o Ramo 23, que tiene como una de sus funciones el financiar obras de infraestructura y equipamiento a nivel local mediante diversos fondos.[1] Es uno más de la “familia” de los Ramos Generales que no se acompañan de medidas apropiadas de rendición de cuentas. Estos Ramos son conceptos de gasto que no están representados por una institución y su responsabilidad hacendaria no es clara. En algunos Ramos –como por ejemplo el 28 o el 33- dicha responsabilidad está un poco más definida, aunque aún de forma insuficiente con fórmulas de distribución que no siempre se respetan; pero para otros ramos como en el caso del Ramo 23 la situación es aún peor, ya que no hay definición alguna en materia de responsabilidad.

[contextly_sidebar id=”8bd4e3e5adb0d6d9a5d75e6f05f27ab5″]Además, el Ramo 23 también tiene herencia de otra “familia” de gastos que se distinguen por su gran opacidad: el gasto federalizado.[2] Son recursos condicionados que la federación transfiere a las entidades federativas y municipios y que constituyen la principal fuente de ingresos de estos órdenes de gobierno. Incluso, respecto al gasto federal, estos recursos no son triviales ni por su tamaño, ni por las funciones que persigue. El gasto federalizado ocupa 20 por ciento del presupuesto federal total. En 2012, el gasto federalizado programable ascendió a 850 mil 222.2 mdp, de los cuales el 58.9 por ciento correspondió a las Aportaciones Federales del Ramo General 33; el 22.4 por ciento a convenios de descentralización; el 14.4 por ciento a los subsidios (7.9 por ciento del Seguro Popular y 6.5 por ciento de los fondos y programas del Ramo General 23); 4.0 por ciento al Ramo General 25, y el 0.3 por ciento a los convenios de reasignación.

El Ramo 33, que concentra una porción importante del gasto federalizado, está más regulado que otros Ramos que manejan gasto federalizado, pero se considera que los recursos del Ramo 33 aún se mantienen en un nivel grave de opacidad. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha documentado una serie de hallazgos en el manejo de estos recursos que hacen evidente que dicha normatividad es inapropiada e insuficiente.

Los hallazgos de la ASF sobre los problemas de transparencia y rendición de cuentas del gasto federalizado son:[3]

  1. Faltan mecanismos explícitos de asignación y cuando síexisten se desconoce cómo se aplican recursos en la práctica.
  2. Una vez ministrados los recursos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, para la Federación dichos recursos se consideran devengados, ejercidos y pagados. Pero en el mundo real, lo anterior no significa que los recursos hayan sido ejercidos efectivamente por los gobiernos locales, ya que existen subejercicios significativos y recurrentes en algunos fondos y programas; por ejemplo, en 2011, en el FISE, al 31 de diciembre de ese año, no se ejerció el 43.3 por ciento respecto de su importe asignado, en el FASP el 40.3 por ciento, en el FAM el 38.5 por ciento y en el Seguro Popular el 30.4 por ciento.
  3. No todos los ejecutores disponen de cuenta bancaria única y específica para cada fondo o programa y sus rendimientos financieros. Lo que genera la mezcla de recursos de diferentes fuentes, así como las dificultades para su identificación y fiscalización.
  4. En el contexto del gasto federalizado, es mayoritaria la proporción de concursos por invitación restringida y las adjudicaciones directas. Cabe mencionar que las leyes de obra pública y adquisiciones de las entidades federativas no están actualizadas completamente; observan algunas diferencias con la normativa federal, y favorecen, en ciertos aspectos, los procesos de adjudicación no transparentes.

Más preocupante es la situación del Ramo 23, en donde habitan varios de los fondos en boga. En contraste con el Ramo General 33, en el 23 ni siquiera existe normatividad sobre sumanejo y operación. Sólo algunos de los fondos que alimenta con recursos cuentan con lineamientos, aunque éstos no siempre son apropiados. Se desconoce la estrategia de sus subsidios, cuáles son sus objetivos o metas y los criterios operativos de efectividad bajo los cuales deberá operar. Incluso desempeña varias funciones además de transferir subsidios, pero en realidad no queda claro cuáles son porque su identidad no está documentada. Se trata de un área presupuestal que es tierra de nadie y de todos a la vez, lo que diluye la responsabilidad de su manejo, abriendo una puerta amplia a la discrecionalidad y corrupción en la asignación de fondos.

[contextly_sidebar id=”1734c0a05c33c0bc265e01579bd2a1ad”]La carencia de personalidad del Ramo General 23 “previsiones salariales y económicas” ocasiona que la gestión de sus fondos no necesariamente se oriente a resolver problemas reales; su existencia y el monto de los fondos están sujetos a la discusión y aprobación política anual del PEF. Cuando se aprueban ni siquiera hay garantía de que se estén financiando proyectos viables con dichos fondos, es el tipo de aprobación en donde primero se aprueba el dinero y luego se justifica su uso. Esta característica presenta varios retos en el terreno de la rendición de cuentas. Si bien es cierto permite establecer un mecanismo flexible y temporal de financiamiento a proyectos específicos, con lo que se puede responder con mayor celeridad en la asignación de recursos en situaciones de urgencia debido a la carencia de una normatividad adecuada para la rendición de cuentas y claridad en su distribución, se abren espacios para asignaciones poco eficientes y opacas. Preocupan en particular asignaciones que responden a intereses económicos y políticos que no necesariamente se alinean con el interés y bienestar ciudadano. Es importante recordar que una evaluación de algunos fondos del Ramo 23, realizada por el Colegio Mexiquense y el BID, encontró que su diseño es deficiente para atender los objetivos que persigue. Sin embargo, dentro de los fondos del Ramo 23, ya van de gane aquellos que tienen lineamientos aunque sean deficientes, ya que un tercio de ellos no cuentan con normatividad, como el propio Ramo.

De acuerdo a un análisis realizado por la ASF, existe clara evidencia de decisiones poco eficientes y de anomalías en la ejecución de obras por contrato, así como en los proyectos de inversión en infraestructura física y equipamiento entre 1999 y 2010, en donde algunos se financiaron con fondos provenientes del Ramo General 23.[4] Setenta y cuatro por ciento de los contratos, de una muestra de 80, tuvieron una planeación inadecuada o estudios previos que carecían de la ingeniería de detalle. De esta forma, se produjeron en promedio retrasos de un año y medio por obra y en casos extremos de hasta cuatro años y medio. En términos presupuestarios, las obras se excedieron 40 por ciento, en promedio, y hubo contratos que se elevaron de forma imprevista a más del triple de su monto original, por anteproyectos mal elaborados. Las modificaciones en los montos y/o plazos de las obras son frecuentes y el financiamiento del Ramo 23 como Fondos Metropolitanos o Fondos Regionales no fue la excepción.

No sorprende que la excesiva flexibilidad de este Ramo haya cautivado a funcionarios y políticos, por el amplio espacio de discrecionalidad que les concede. No es casualidad que el presupuesto de este Ramo se haya incrementado de manera exorbitante desde 2005. De ese año a 2014 aumentó 11 veces (1,162.7 por ciento). Tan sólo en los últimos dos años, con la nueva administración, casi se duplicó: pasó de 63 mil 322.9 millones de pesos a 114 mil 769.5millones de pesos. No está de más decir que, en las últimas cuatro discusiones del PEF, los diputados en promedio subieron el proyecto de presupuesto del Ramo 23 en 44 por ciento.

Grafica Post AP 22 enero

Así, como buen hijo del Ramo 23, el Fondo de pavimentación también ha tenido una historia de opacidad. Nació en 2010, sin haber sido previsto por el Ejecutivo en el Proyecto del PEF, lo que sugiere que es “ahijado” de los diputados. Empezó con 2,085 millones de pesos corrientes y creció en los siguientes dos años. Para 2013, cuando se incluyó en el proyecto del PEF, se propusieron 2 mil millones de pesos, pero los diputados aumentaron más del doble para alcanzar los 5 mil millones. Lo mismo sucedió en 2014, y todo esto bajo el paraguas de unos lineamientos que, desde 2011, no exigen un análisis costo beneficio para otorgar los recursos a los municipios.

Urge atender los señalamientos de la ASF en materia de gasto federalizado, así como los de los evaluadores de los fondos del Ramo 23. (1) Mejorar el diseño de los fondos evaluados,  para que realmente atiendan sus objetivos y (2) homogeneizar en la práctica los conceptos contables, ya que esas diferencias permiten que la federación considere que el dinero fue ejercido en los municipios sin que en realidad este haya sido el caso, y mejorar la normatividad sobre adquisiciones, licitaciones y contratos de obra pública en donde abundan los procesos de adjudicación directa no transparentes y concursos por invitación restringida. Las leyes de obra pública y adquisiciones de las entidades federativas exigen ser revisadas; observan diferencias con los estándaresfederales y llegan a favorecer la opacidad.

En el próximo periodo de sesiones los diputados retomarán, dentro de lo que se prevé nuevamente como una agenda legislativa cargada, la discusión del dictamen de las reformas anticorrupción aprobadas en diciembre pasado por el Senado. Ésta debe ser la oportunidad para que la nueva normatividad considere corregir la opacidad y hasta la posible corrupción en el manejo de estos recursos. Nos cobran desde el 1 de enero más impuestos. Es nuestro derecho y obligación exigir cuentas de cómo están utilizando estos recursos.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia. El texto contó con la asistencia de los investigadores Esther Ongay (@Eongay) y Osvaldo Landaverde.



[1] Este Ramo también financia al Fondo Metropolitano (FM), al Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM), al Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF), al Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad (FATP) y los programas y fondos regionales.

[2] Está integrado por las participaciones federales (Ramo 28), las aportaciones federales (Ramo 33), convenios de descentralización y de reasignación (diversos Ramos) y subsidios (Ramo 23 y Seguro Popular) .

[3] Auditoría Superior de la Federación, 2013, “Diagnóstico sobre la opacidad del gasto federalizado”.

[4]Auditoría Superior de la Federación, 2012, “Problemática general en materia de obra pública”.

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