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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Mando único: ¿solución a los problemas de seguridad y corrupción policial?
Cabe cuestionar qué clase de autoridad tendrán los alcaldes si no cuentan con agentes de la fuerza pública que permitan hacer efectivos los reglamentos y bandos que emitan o incluso las normas de tránsito. Este problema se verá amplificado en el caso de un gobernador que decidiera usar la policía con criterios políticos.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
11 de febrero, 2016
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Por: Ana Cárdenas

El Senado se encuentra actualmente analizando la iniciativa sobre el mando único policial estatal que el Presidente de la República presentó hace más de un año, como parte de su decálogo para fortalecer la seguridad, la justicia y el Estado de derecho. Cabe recordar que Enrique Peña Nieto lanzó esta propuesta como reacción a la desaparición de 43 estudiantes de Ayotzinapa en Iguala, donde por cierto ya operaba este esquema pues meses antes el entonces gobernador de Guerrero, Ángel Aguirre Rivero, había firmado un convenio de mando único estatal con seis alcaldes, uno de ellos el alcalde de Iguala, José Luis Abarca Velázquez.

La iniciativa del Presidente en materia de mando único policial gira en torno a dos pilares fundamentales:

1) Las policías municipales preventivas y de tránsito desaparecerán por completo. Será el Gobernador el que concentre funciones de seguridad pública y de tránsito en toda la entidad.

2) Los recursos municipales en materia de seguridad pública serán integrados al gobierno estatal, tanto aquellos derivados de participaciones, aportaciones y subsidios federales como aquellos materiales, como el armamento y los vehículos. Además, los municipios deberán contribuir financieramente de su propia hacienda para pagar el servicio de seguridad pública.

El esquema policial de mando único ha generado controversia desde que fue propuesto por Felipe Calderón en 2010 y más recientemente a partir de la reticencia de algunos alcaldes a ceder su policía al gobierno estatal, en especial en Morelos. Llama la atención que, en este caso particular, el gobernador asocie la resistencia al mando único con supuestas infiltraciones del crimen organizado en algunos municipios, lo cual es precisamente una justificación de la iniciativa presidencial. En todo caso, al margen de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto morelense, la discusión a nivel parlamentario ya está puesta en marcha.

Al respecto, la opinión pública no parece tener una postura contundente: en una encuesta telefónica publicada por el periódico Excélsior a inicios de este año, casi la mitad (47%) de los encuestados declaró preferir que la policía en los municipios sea manejada por el gobernador. Al mismo tiempo, la mitad (53%) opinó que el mando único, el cual ya opera en algunos estados, no ha servido de mucho y, además, que no ha contribuido a combatir la delincuencia cotidiana (50%) y de alto impacto (45%). Existe pues ambivalencia sobre las ventajas y desventajas del mando único policial estatal, y en particular dudas sobre si esa medida será el tratamiento que necesitamos para reducir la delincuencia y la violencia, así como para tener una policía confiable y efectiva.

La eliminación de las policías municipales propuesta en la iniciativa, bajo los argumentos de la amplia heterogeneidad de las policías municipales y de su supuesta vulnerabilidad ante el crimen organizado, omite explicar cómo la concentración de funciones permitirá blindar a las policías de corruptelas o infiltraciones de grupos criminales.

La evidencia disponible demuestra que el problema de la corrupción en las corporaciones policiales es transversal, es decir, se presenta en las policías de los tres órdenes de gobierno. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) 2015 que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), la policía municipal es percibida como corrupta por el 66% de los encuestados, la policía estatal por el 63.5% y la policía federal por el 54.5%. Si el razonamiento es que debemos desaparecer a la policía corrupta, nos quedaríamos sin policía en el país. Ahora, si bien en la mayoría de los estados una mayor proporción de ciudadanos percibe como corrupta a la policía municipal que a la estatal y a la federal, existen casos como el Estado de México, Oaxaca o Tlaxcala, donde más personas consideran corrupta a la policía estatal que a la municipal, o como Querétaro, donde la población tiene en peor estima a la policía federal que a la municipal. Aun así, la solución a la corrupción propuesta por el Ejecutivo consiste en eliminar a la policía municipal, aunque la consecuencia más predecible sea simplemente trasladar el problema de corrupción municipal a la policía estatal, la cual tiene de por sí un problema de corrupción innegable.

Por otra parte, de acuerdo con la iniciativa, el instaurar policías estatales y eliminar de tajo a las municipales satisface la necesidad de implementar estrategias sólidas para la prevención y combate a la delincuencia. Sin embargo, la iniciativa ignora por completo que un factor decisivo en proveer asistencia y recursos para la contención de la violencia es la voluntad y afinidad política de quienes están en el gobierno. La centralización de personal policial en manos del gobernador de un estado posibilita el uso político y discrecional de la policía a favor o en detrimento de algunos municipios, posiblemente con base en el color político del ayuntamiento.

El uso político de los recursos en materia de seguridad es cosa seria. Investigadores de la Universidad de Notre Dame y del CIDE encontraron que la voluntad y afinidad partidista para facilitar la asistencia y la coordinación entre autoridades de los tres niveles de gobierno fue esencial para contener espirales de violencia como los que se vivieron en Tijuana o Ciudad Juárez durante el sexenio pasado. Igualmente encontraron que la falta de voluntad del Gobierno Federal para apoyar a algunas localidades mostró tener efectos fatales para estados y municipios en donde esa violencia criminal no logró contenerse, lo que terminó por facilitar que grupos criminales se inmiscuyeran en la gobernanza municipal. Es decir, detectaron un uso discrecional y partidista de la asistencia en personal policial y militar para atender el problema de la violencia criminal.

Además, la eliminación completa de las policías municipales implica que un alcalde no podrá hacer frente a cualquier contingencia que se presente en su municipio sin que el Ejecutivo del Estado así lo considere y consecuentemente destine personal policial.

La iniciativa ignora por completo este potencial problema, pues no plantea mecanismo alguno para evitar el uso discrecional de la fuerza pública, aún a sabiendas de que ello puede suceder. A este respecto la Red Nacional por la Seguridad: Ciudadanos + Policías ha pugnado por que la reforma policial prevea principios y reglas que garanticen la independencia política y operativa de las policías respecto de la autoridad, profesionalizando así la acción policial, orientándola al interés público.

Certificar a las policías e institucionalizar su régimen de seguridad social son aspectos torales, por mencionar algunos, para reformar efectivamente a la policía. Sin embargo, la creación de normativas e incentivos necesarios para lograr estos objetivos difícilmente se resuelve con desaparecer a la policía municipal y dejar la seguridad pública sólo en manos de los gobiernos estatales.

En este nivel de gobierno, el desarrollo policial consiste en implementar un sistema profesional de carrera, establecer esquemas de profesionalización, de régimen disciplinario y de certificación. Este proceso inició hace varios años y el cumplimiento cabal a esas directrices y compromisos no se ha alcanzado en todos los estados. La existencia de un mando único no parece ser condición necesaria para lograrlo. Por ejemplo, en Nuevo León no existe un convenio de mando único, pero operan esquemas de coordinación entre autoridades municipales y estatales para definir diversas estrategias de prevención. Además, el estado ha tenido importantes avances en materia de evaluación de control de confianza del personal de seguridad pública pues, para mayo de 2015, del total de policías municipales (6 mil 764), el 8.4 por ciento quedaba pendiente por evaluar (566), y del total de policías estatales (8 mil 894), sólo el 0.4% no había sido evaluado (34).

Esto se logró sin que la policía estatal adoptara la responsabilidad de coordinar a todas las policías municipales y sin dejar a los alcaldes sin fuerza pública. Igualmente hay estados como Chihuahua, donde sí se firmó el convenio de mando único y donde también se han logrado avances. Esto indica que el ingrediente secreto para reformar a la policía no es la centralización de funciones y recursos a través del mando único, sino la implementación de esfuerzos integrales para completar los procesos de desarrollo policial.

Finalmente, la iniciativa es clara en establecer que será el Ejecutivo Estatal el que centralizará los recursos, tanto materiales como financieros, destinados a la seguridad pública municipal, pero es omisa en establecer la forma en que se distribuirán esos recursos en los municipios y los mecanismos que permitirán a los ciudadanos saber si efectivamente esos recursos se destinaron para seguridad pública. Si bien es cierto que los dispositivos existentes para transparentar el uso y administración de los recursos destinados a la seguridad pública a nivel municipal son ineficaces a la fecha, también lo es que esa misma deficiencia se aplica a los gobiernos estatales. Es indispensable transformar las reglas de operación de los fondos de aportaciones y subsidios destinados a la seguridad pública, pero esta necesidad no se atiende en la iniciativa. Por el contrario, plantea un esquema de centralización de fondos sin incluir mecanismos y reglas de transparencia y rendición de cuentas para su ejercicio y administración, lo que más bien podría facilitar su uso inadecuado, politizado o simulado.

A manera de conclusión, queremos dejar claro que existen municipios en el país con problemas de infiltración y corrupción severas y que reformar integralmente a las corporaciones policiales es urgente. Sin embargo, la iniciativa propone limitar severamente la gobernanza municipal, pero no parece resolver estas necesidades. Además, centralizar recursos y personal de seguridad pública en el Ejecutivo estatal sin prever normativas que guíen el uso y distribución de esos recursos y que restrinjan el uso político de la fuerza pública parece ser la receta idónea para fortalecer de manera desmedida a los gobernadores sin contrapesos mínimos. En suma, la iniciativa presidencial difícilmente abona a la vida democrática y al Estado de derecho en nuestro país. Finalmente, su falta de motivación sólida hace difícil creer que se trate de una solución efectiva a los problemas de seguridad y corrupción policial.

 

* Ana Cárdenas es investigadora asociada de México Evalúa y Doctora en Derecho por King’s College London.

 

 

El convenio de mando único estatal fue firmado el 7 de mayo de 2014 con seis municipios: Acapulco, Chilpancingo, Iguala, Teloloapan, Tixtla y Zihuatanejo.

El alcalde de Tlaquiltenango, Morelos presentó una controversia constitucional el 6 de enero de este año en contra del decreto del Ejecutivo Estatal la cual fue turnada a la ponencia del Ministro Javier Laynez Potisek. Como antecedente, vale la pena recordar que el Pleno de la SCJN resolvió la controversia constitucional 92/2009 con mayoría calificada que la intervención del gobierno del estado de Nuevo León en el municipio de San Pedro Garza García, con base en la Ley de Emergencia Policial, era constitucional pues, con base en la fracción VII del artículo 115 de la Constitución, la intervención del Ejecutivo no requería solicitud ni aprobación por parte del municipio en casos de fuerza mayor o alteración grave al orden público siempre que fuera temporal, excepcional y limitada. Para consultar la sentencia ejecutoria, véase aquí.

Publicada el 18 de enero de 2016. Consultable aquí.

Trejo, Guillermo y Ley, Sandra (2016), “Federalismo, drogas y violencia: Por qué el conflicto partidista intergubernamental estimuló la violencia del narcotráfico en México” en Política y Gobierno, XXIII(1), pp. 11-56. Consultable aquí.

Véase el comunicado del 12 de enero de 2016 emitido por la Red Nacional por la Seguridad, Ciudadanos + Policías.

Véase: “Avance de evaluaciones de control de confianza al personal de seguridad pública en activa. Datos al 31 de mayo de 2015”, publicado por Causa en Común como parte del Programa de Acompañamiento Ciudadano al Desarrollo Policial 2015. Consultable aquí y aquí.

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