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Deuda de estados y municipios: no más parches legislativos
La discusión de la iniciativa para regular la deuda de estados y municipios busca atemperar el problema de endeudamiento irresponsable de los gobiernos subnacionales. Más allá de los protagonismos legislativos en los que senadores y diputados luchan por definir para sí la facultad de legislar en esta materia y ser el control político para la aprobación de créditos futuros en las entidades federativas, las reformas constitucionales planteadas son un parche legislativo para acotar el problema de la deuda estatal y municipal.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
18 de julio, 2013
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Por: Marco Antonio Fernández Martínez

La denuncia de la falsificación del documento para la autorización de la deuda de Coahuila, en marzo de 2011, puso al centro del debate nacional un problema serio en las finanzas públicas de estados y municipios: el crecimiento preocupante de su deuda. Si en 2006 ésta ascendía a 214,150 millones de pesos, en 2011 se había incrementado en 89% en términos reales. Para marzo de este año la deuda subnacional ascendió a 426,230.09 millones de pesos.  Los habitantes de diversos estados descubrieron repentinamente que el patrimonio estatal y municipal había sido hipotecado.  Cada uno de los habitantes de Nuevo León, por ejemplo, debe hoy 9,689.62 pesos.  Los quintanarroenses tienen una deuda per cápita de 9,572.30 pesos, mientras que quienes viven en Coahuila destacan por ser los más endeudados del país con 11,290.22 pesos cada uno.

El crecimiento preocupante de la deuda subnacional ha puesto al descubierto diversas debilidades del federalismo mexicano. En primer lugar, un gran número de estados y municipios han estado utilizando de forma irresponsable la tarjeta de crédito subnacional y local, y para ello han comprometido tanto la viabilidad de corto plazo de sus haciendas públicas como la de las siguientes administraciones al adquirir deuda garantizada con el flujo futuro de sus participaciones federales. Esta irresponsabilidad involucra a un número importante de miembros de la clase política de todos los partidos políticos, aunque destaca por su número los gobiernos del PRI.

En segundo lugar, la deuda pública subnacional desnuda por segunda ocasión en menos de dos décadas los inconvenientes de un federalismo excesivamente dependiente en las transferencias federales y no en la recaudación propia de estados y municipios.  En un esquema de esta naturaleza siempre se tiene la coartada perfecta para gastar de más y culpar al gobierno federal de la insuficiencia de recursos públicos cuando disminuyen el flujo de transferencias desde el centro a la periferia.  La crisis económica de 1995 trajo consigo una caída de 6.2% del PIB y una disminución en términos reales del 22% de las aportaciones federales (las transferencias no condicionadas de la federación a estados y municipios). La tasa de interés de los bonos gubernamentales alcanzó el 80%.  Bajo estas condiciones el gobierno federal tuvo que implementar un rescate extraordinario de estados y municipios, los cuales repentinamente se vieron imposibilitados en pagar créditos que habían adquirido a tasas variables. Se pensó entonces que estableciendo el requisito legal del registro de la deuda pública subnacional y local, e incorporando un esquema de calificaciones crediticias de mercado que regulara sus montos, se establecería un mecanismo de mercado que castigaría a aquellos gobiernos que intentaran endeudarse más allá de sus posibilidades.

Nuestros tecnócratas de entonces olvidaron las imperfecciones de información en los mercados, no percibieron los incentivos negativos para la banca que prestaría sin ton ni son a los gobiernos estatales y locales al usar como garantía de pago las transferencias fiscales, e ignoraron los incentivos políticos perversos que continuaron con el federalismo altamente dependiente en estas transferencias federales.

Con la elección de Vicente Fox en 2000, por primera vez en la historia se tuvo una mayoría de gobernadores pertenecientes a un partido diferente al del presidente. La pluralidad política y el gobierno dividido se volvieron la norma y no la excepción a nivel federal.  Los gobernadores comenzaron a ejercer mayor fuerza política e influyeron las carreras políticas de varios legisladores federales y locales, quienes lucharon por incrementar el monto de los recursos transferidos hacia estados y municipios, con esquemas poco efectivos de rendición de cuentas en el ámbito local. El incremento del precio del petróleo y la distribución de los ingresos extraordinarios hacia entidades federativas, permitieron que la borrachera del gasto público a nivel subnacional se prolongara.

El flujo creciente de recursos sirvió para ganar elecciones y consolidar influencia política.  Con el apoyo legislativo a nivel local, se erosionó la posibilidad de que las auditorías locales sirvieran como garantes de fiscalización del uso de los recursos públicos.  Asimismo, pese a que a nivel federal se estableció un instituto que garantizara el acceso a la información pública, en los estados un número importante de sus contrapartes subnacionales fueron creadas bajo la influencia política de los ejecutivos estatales. Con ello se diluyó la posibilidad de incómodas peticiones de información que permitieran transparentar las finanzas públicas estatales y locales.

Cuando en 2007, en medio de la discusión de reforma hacendaria, el entonces secretario de Hacienda, Agustín Carstens, propuso un impuesto especial a la gasolina que sería cobrado de forma diferenciada a criterio de los gobiernos estatales, la mayoría opositora en el Congreso de la Unión dio la bienvenida a una fuente adicional de transferencias a estados y municipios. Pero lo hizo con una aprobación sutil: el impuesto sí se cobraría pero no de forma voluntaria, sino obligatoria, lo haría la autoridad federal –a quien luego atacaría de implementar “gasolinazos”- y su recaudación se transferiría a estados y municipios como parte de los recursos que pueden manejar sin condicionamiento alguno.

En estas circunstancias la nómina pública y el despilfarro en programas no sostenibles en términos fiscales continuó a lo largo de la geografía nacional.  Cuando en 2008 se produjo la crisis económica global, el país se vio afectado seriamente. Los gobiernos estatales y locales de pronto contemplaron la posibilidad de que su fiesta fiscal terminara.

Con menor actividad económica, la recaudación cayó, el precio del petróleo disminuyó y las transferencias federales de redujeron en 5%.  La caída no fue más dramática porque el gobierno federal decidió utilizar fondos extraordinarios para suavizar su disminución. El gobierno federal temía el costo político que traerían los despidos en los estados y el posible incremento de impuestos en aquellos lugares más dependientes de las transferencias federales.  Nuevamente, este segundo rescate perpetuó los incentivos para incurrir en el denominado “daño moral”, es decir, gastar más allá de las posibilidades a sabiendas de que no tendrá consecuencias negativas porque la instancia federal terminará por pagar estos excesos.  Con todo y rescate, los estados recurrieron a deuda de corto plazo para mantener sus niveles de gasto, de ahí su crecimiento acelerado en los últimos cuatro años.

La discusión de la iniciativa para regular la deuda de estados y municipios busca atemperar el problema de endeudamiento irresponsable de los gobiernos subnacionales. Más allá de los protagonismos legislativos en los que senadores y diputados luchan por definir para sí la facultad de legislar en esta materia y ser el control político para la aprobación de créditos futuros en las entidades federativas, las reformas constitucionales planteadas son un parche legislativo para acotar el problema de la deuda estatal y municipal.

En el lado positivo de la propuesta destacan el registro único de toda la deuda pública de estados y municipios (hasta ahora sólo reportan la deuda garantizada con transferencias federales); la prohibición explícita del uso de estos recursos para financiar gasto corriente; la obligación para que la deuda de corto plazo se cubra a más tardar en los tres meses anteriores al término de la administración que la contrató; el requisito para la aprobación por parte de las dos terceras partes de los integrantes de las legislaturas locales y no sólo la mayoría simple como ocurre actualmente en casi todos los estados. Asimismo, se contempla el fortalecimiento de las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar los recursos federalizados y aquellos provenientes de la deuda pública garantizada con transferencias federales.

Sin embargo, en el dictamen legislativo persiste la ausencia de una definición de lo que se entiende como “inversión productiva”, la cual, de acuerdo al artículo 117 es el fin al que se debe destinar la deuda pública de estados y municipios. Esta indefinición ha sido una rendija por la que los gobiernos estatales y municipales han logrado financiar diferentes rubros del gasto público. Algunos de ellos son prácticamente gasto corriente, el cual es lo que precisamente se busca prohibir en la iniciativa bajo discusión. No hay parámetros que sirvan de guía sobre los techos de endeudamiento, los cuales, necesariamente serán variables dependiendo de las circunstancias de las finanzas públicas de cada entidad y municipio.  Hacienda proveerá la garantía de deuda condicionada a acuerdos de coordinación con gobiernos subnacionales y locales. Sin embargo, no se prevé hasta ahora un marco que dé transparencia con reglas claras y comunes que evite la tentación de una politización en el proceso de aprobación de esta garantía.  En el pasado ya ha ocurrido que se trata bien a los aliados políticos y no a los contrincantes.  Reglas claras, transparentes y públicas disminuirán la posibilidad de este comportamiento.

La discusión en el congreso es además incompleta porque como se ha argumentado, el origen del problema de deuda pública subnacional está en la irresponsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y locales, la cual tiene a su vez su explicación en la excesiva dependencia en transferencias federales. Además este comportamiento se explica gracias a deficientes mecanismos de transparencia fiscal y a un marco jurídico profundamente ineficaz para perseguir y castigar la corrupción en el servicio público de todos los niveles de gobierno. Además bajo el pretexto de la falta de información pública por no encontrarse en los archivos gubernamentales, autoridades estatales y locales han negado en varias ocasiones reportes detallados de sus haciendas públicas. Estas omisiones no han sido atendidas por las legislaturas locales ni por un número importante de las auditorías e institutos de acceso a la información pública en los estados.  Por ello sorprende la incapacidad del Congreso de la Unión para legislar analizando la problemática en su conjunto. Legislar por parches no permitirá una solución real al problema de irresponsabilidad, opacidad y corrupción recurrente en la administración de las haciendas públicas estatales y municipales.  Es por ello que en México Evalúa hemos insistido en los últimos meses que el orden de los factores en la agenda legislativa sí altera el producto.

El Congreso lleva más de seis meses discutiendo un nuevo marco para fortalecer –o no- al IFAI para que sea en última instancia, el garante de la información pública de todos los niveles de gobierno y de todas las entidades como partidos y sindicatos, que se financian a partir de nuestros impuestos.  No hay hoy una definición de las responsabilidades y sanciones contra todo aquel funcionario que haga mal uso de los recursos públicos –incluyendo la deuda pública. El nuevo gobierno tiene siete meses en funciones sin que defina puntualmente la institución que sustituirá a la Secretaría de la Función Pública.  Sabemos que probablemente se denominará el Órgano Anticorrupción, pero no hay consenso sobre el alcance de sus facultades de investigación y sanción.

Garantías institucionales para la transparencia de la información pública de todos los órdenes de gobierno; mecanismos que obliguen al establecimiento y resguardo de dicha información en archivos municipales, estatales y federales que permita eventualmente la evaluación del uso de los recursos públicos; eficacia en el combate a la corrupción son todas precondiciones necesarias para la discusión de una reforma energética y hacendaria, la cual, se anticipa en los próximos meses. En esta discusión los legisladores deben establecer de una vez por todas las bases para que los estados y municipios se comporten como adultos y no como juniors fiscales con tarjetas de crédito financiadas a partir de las rentas petroleras. Para ello deberán recordar que sus jefes en primera y última instancia no son los gobernadores, los líderes de sus partidos o el presidente de la República, sino los ciudadanos.  Son a ellos a quienes deben rendir cuentas, y por ello, a su vez que permitirá su profesionalización, deben discutir y aprobar la reelección legislativa. Ésta le brindará a la ciudadanía una correa institucional más sólida con la cual premiar o castigar su desempeño. Legislar por parches no nos llevará muy lejos. Dos rescates financieros a estados y municipios son suficientes.  En los próximos días atestiguaremos si les cae el veinte a nuestros legisladores. Por el bien del país en su conjunto y no de unos cuantos, que así sea.

* Marco Antonio Fernández Martínez e director de Investigación de México Evalúa.

 

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