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Lo que México Evalúa
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: un despegue turbu-LENTO
Se tiende a pensar que teniendo un aeropuerto más grande vamos a arreglar en automático los problemas del aeropuerto actual. Pero podemos tener un aeropuerto más grande e igual de ineficiente. Para evitar esto, debemos asegurar la efectividad con la que se lleven a cabo las contrataciones públicas durante la construcción y operación del NAICM.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
30 de noviembre, 2015
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Por: Mariana Campos, Osvaldo Landaverde y Blanca Salinas

Monitorear y retroalimentar el desarrollo y la futura operación del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAICM) es un aspecto prioritario en las agendas de varias organizaciones de la sociedad civil organizada en México. Un ejemplo de ello es la conformación del Observatorio Ciudadano del NAICM que tiene como objetivo vigilar que esta obra pública siga una estrategia integral de desarrollo económico, urbano, social y ambiental. Debe destacarse que es un esfuerzo impulsado por el IMCO y CTS Embarq, al que también se unió México Evalúa.

La ineficiente operación del aeropuerto actual tiene consecuencias funestas para la economía de la ciudad y el país: es caro y con retrasos constantes en sus itinerarios. Es urgente contar con un aeropuerto que resuelva el problema de transporte aéreo para la Ciudad de México. Queda claro que errar este proyecto sería devastador para México.

Por ello, es necesario garantizar que el NAICM resolverá adecuadamente el manojo de problemas que tiene el aeropuerto actual, que van mucho más allá de la falta de capacidad física. Y cuidado, se tiende a pensar que teniendo un aeropuerto más grande vamos a arreglar en automático los problemas del aeropuerto actual. Pero podemos tener un aeropuerto más grande e igual de ineficiente.

Para evitar esto, debemos asegurar la efectividad con la que se lleven a cabo las contrataciones públicas durante la construcción y operación del NAICM. Es indispensable que las contrataciones hagan el mejor uso de los recursos destinados al mismo. De otra manera no contribuimos a bajar las tarifas de los servicios del aeropuerto. En primer lugar es imperante promover la mayor competencia posible en las contrataciones. Pero esto no puede lograrse sin la “buena gobernanza” en la gestión de las mismas. Ésta exige establecer mecanismos de rendición de cuentas impecables, que desalienten la corrupción y afiancen la transparencia de las transacciones e integridad en los procesos de contratación.

Nuestra política pública no cuenta con las herramientas suficientes para lograrlo. Está permitido exceptuar procedimientos de licitación sin una justificación pertinente, y no se obliga la publicación efectiva de la información de las adjudicaciones directas, ni la publicación de indicadores de ejecución de contratos.

Lamentablemente parece que la buena gobernanza sólo queda en manos de nuestros funcionarios públicos, cuya “voluntad” no parece tener el vigor suficiente.

Existe evidencia de que la gestión de las contrataciones para la construcción del NAICM tiene varias e importantes áreas de oportunidad para mejorar su efectividad. Vale la pena el recuento.

Podemos clasificar la gestión de la contratación en dos grandes etapas. La primera es la Etapa Cero, que tuvo lugar en 2014. En esta etapa, se contrataron sobre todo servicios relacionados con la obra pública, como proyectos ejecutivos, y la mayor parte del monto contratado (71%) se llevó a cabo por adjudicación directa. Expertos denunciaron la falta de efectividad, transparencia y competencia en los procedimientos, por lo que el Gobierno anunció que recibiría asesoría de la OCDE sobre mejores prácticas de contratación pública, en particular para mejorar la transparencia de los procedimientos.

La Etapa Uno, por su parte, inició formalmente el verano pasado. El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, difundió un comunicado en el que afirmó que las contrataciones del NAICM se distribuirían en 21 paquetes de licitación y publicó las fechas en las que cada paquete de licitaciones sería lanzado, aunque no se anunció un compromiso sobre la duración de estos procedimientos de contratación, es decir, no se dijo cuándo culminarían. Pero, el anuncio en sí mismo ya constituyó un avance en transparencia en la programación de obra pública, dado que por lo general los programas de obra pública no permiten saber cuántas contrataciones va a tener un proyecto, ni dan con certidumbre su fecha de lanzamiento. Este pequeño avance arrojó luz en esta nueva etapa.

El calendario de la página del NAICM prevé el inicio de seis paquetes de licitación en el segundo semestre de 2015. Según éste, el primer paquete se lanzaría en septiembre de 2015, el segundo, tercero y cuarto en noviembre y en diciembre supuestamente se lanzarán el quinto y sexto.

Hasta ahora sólo se ha licitado el primer paquete de contrataciones, correspondiente a las obras para la nivelación del terreno. Sus convocatorias se lanzaron el 29 de septiembre, un día antes de que se venciera el término. Este paquete incluye seis contratos: tres de obra pública (limpieza y nivelación del terreno, remoción de escombros y construcción de caminos provisionales) y otros tres de servicios relacionados con la misma (contratos de supervisión de cada una de las obras mencionadas).

Todos los procedimientos de contratación de este primer paquete se han atrasado en algún punto y ninguno ha podido llegar a la etapa de fallo. La mitad de las seis contrataciones del primer paquete no empezó en septiembre, sino en octubre. Esto ocasionó que desde el inicio se desfasaran por completo los tres procedimientos de contratación de la supervisión de las obras. En estos casos, aún no se han entregado las proposiciones.

Pero en los tres los procedimientos que sí dieron inicio a tiempo, también se presentaron desfases, aunque posteriores. Se aplazaron las fechas de entrega de proposiciones casi un mes, lo cual retrasó las fechas de emisión de los fallos. Las proposiciones para los tres procedimientos de obra se entregaron entre el 9 y el 12 de noviembre y sus resoluciones o fallos estarán listos entre el 3 y el 8 de diciembre. El retraso es evidente, pues, en principio, se avisó que la construcción daría inicio a principios de noviembre. Entre los tres procedimientos, se ha acumulado un total de 120 proposiciones, de las cuales falta ver cuántas son solventes, es decir, cuántas pueden realmente concursar.

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Como ya lo mencionamos, hasta la fecha no se ha concluido ningún procedimiento de contratación del primer paquete de los 21 paquetes de licitación. Por otro lado, sabremos hoy si se lanzan a tiempo los paquetes 2, 3 y 4, aunque ya han transcurrido la mayor parte de los días de noviembre y los atrasos en el primer paquete no son buen augurio. Así las cosas, todavía no es posible valorar el nivel de competencia efectiva que han tenido los concursos de la Etapa Uno.

Por su parte, la Etapa Cero tuvo resultados preocupantes, que ojalá no se repitan en la Etapa Uno. La Etapa Cero se caracterizó por un bajo nivel de competencia, debido a un abuso de la adjudicación directa. Además, en lo poco que se licitó hubo una proporción importante de concursos desiertos, un bajo porcentaje de proposiciones solventes, y algunos concursos que no fueron competitivos, ya que se evaluaron con una sola proposición solvente.

Les compartimos el resumen de lo acontecido en los 47 procedimientos de contratación de la Etapa Cero.

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

De los 47 procedimientos de la Etapa Cero, sólo 38 (81%) han adjudicado un contrato y uno (2%) se encuentra en curso. Ocho (17%) procedimientos experimentaron algún tipo de fracaso:

  • 7 procedimientos fueron desiertos (en dos no se presentaron propuestas y en cinco se entregaron propuestas que no calificaron por no cumplir con los requisitos establecidos para los concursos).
  • 1 procedimiento fue cancelado.
Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Nota: La clasificación ‘con competencia’ se refiere a licitaciones públicas con más de una proposición solvente, ‘con algo de competencia’ se refiere a invitaciones a tres con más de una proposición solvente, ‘con poca competencia’ se refiere a cualquiera de los dos procedimientos anteriores con una proposición solvente, y ‘sin competencia’ se refiere a las adjudicaciones directas.

A pesar de que en la Etapa Cero hubo 28 procedimientos competitivos que llegaron a la etapa de fallo (12 licitaciones públicas y 16 invitaciones a tres), 71% del monto contratado (5 mil 972 millones de pesos) fue adjudicado sin concurso oficial, por adjudicación directa.

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Con respecto al 29% restante, que fue contratado en 28 “supuestos” concursos, en realidad se observó una menor competencia a la esperada:

  • Sólo 56% (99 de 178) de las proposiciones entregadas en los concursos que culminaron en fallo cumplió con los requisitos del concurso.
  • Lo anterior tuvo un efecto negativo en el nivel efectivo de competencia: de los 28 concursos “competitivos”, cinco se declararon desiertos y otros tres se evaluaron con una sola proposición solvente. En realidad de esos 28, sólo 20 (71%) fueron efectivamente competitivos.
Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Fuente: Elaboración propia con datos de CompraNet y de aeropuerto.gob.mx

Por otra parte, existe escasa información oficial publicada sobre la elección de los contratistas, por lo que la rendición de cuentas no cumple con estándares internacionales.

  • Con respecto a las 15 adjudicaciones directas, no existe información oficial publicada sobre el fallo, es decir sobre la elección de los contratistas adjudicados.
  • De los 28 procedimientos competitivos, la información oficial fue publicada pero de manera incompleta. Los procedimientos no describen de forma uniforme las evaluaciones de las proposiciones, de modo que no siempre se cuenta con la misma información para cada asignación de contrato o fallo y entender los motivos de la elección. A pesar de que la ley obliga a que se publique el documento del fallo, el cual debe contener una descripción de las propuestas, así como las razones que justifican la elección de los contratistas, algunos documentos del fallo tienen una descripción más completa de la propuesta presentada que otros, lo que facilita entender la toma de decisión. Esta situación nos indica que es necesario crear un formato de fallo que estandarice la rendición de cuentas de las contrataciones, al menos para este proyecto tan importante.
  • Afortunadamente en todos los documentos relativos al fallo sí se incluyó información sobre el número de proposiciones entregadas y solventes que fueron evaluadas en los concursos, de tal manera que fue posible calcular los niveles de competencia efectiva. Este resultado es un avance con respecto a lo que suele publicarse en las actas de fallo de otras licitaciones, que sólo nombran al ganador.

El NAICM ha tenido un despegue turbulento, pues la Etapa Cero mostró fallas en la efectividad de las contrataciones y su nivel de competencia. También ha sido turbo-lento pues las licitaciones del primer paquete de contratación han sufrido cierto retraso, además de que el resto de los paquetes no ha comenzado a licitarse aún. Por lo tanto, para que el proyecto del NAICM llegue a buen puerto, oportunamente y sin cargas financieras innecesarias, no sólo es necesario meterle velocidad, sino cuidar que los procedimientos de contratación procuren niveles de competitividad adecuados con la debida rendición de cuentas, en todo momento y sin excepción.

 

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia. Blanca Salinas es asistente de investigación del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Relaciones Internacionales por el ITAM.

Agradecemos a Miguel Cedillo por el diseño de los gráficos.

 

 

Los 21 paquetes de contrataciones se organizaron en tres etapas que obedecen a la secuencia constructiva: (I) Obras preliminares, (II) Obras de infraestructura principal y (III) Obras para la puesta en operación.

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