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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la op... México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. En México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno; y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas públicas. (Leer más)
Obra pública: ¿transparente?
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
14 de mayo, 2015
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Por: Mariana Campos y Osvaldo Landaverde 

El reciente escándalo de OHL, en el que se presume que la filial en México de la constructora española sobornó a un funcionario del Estado de México para inflar los precios de un tramo del Viaducto Bicentenario, pone en evidencia las carencias institucionales que existen en México en la administración de las obras públicas.

En este caso, el asunto se destapó cuando se hicieron públicas conversaciones telefónicas, y no mediante un proceso institucional de control, propio del Estado mexicano. Esto nos revela la preocupante debilidad con la que han operado las instituciones de nuestro país hasta ahora. Pero hoy dicha debilidad podría comenzar a revertirse con los nuevos mecanismos previstos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), siempre y cuando ésta se implemente correctamente. Y también si logramos renovar otros mecanismos legales que marcan la pauta en el manejo de contratos de obra pública a nivel Federal, como es la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM).

De acuerdo con la información que se ha hecho pública sobre este escándalo, la obra derivada de la Concesión del Circuito Exterior Mexiquense sufrió modificaciones sistemáticas en su presupuesto, de tal modo que la cantidad invertida creció varias veces su monto original. Tan sólo el monto de inversión acumulado reconocido por el Estado de México pasó de más de 5 mil millones de pesos en 2005 a más de 23 mil millones de pesos en 2011. Lamentablemente, aún no queda claro qué justificó hacer modificaciones de tal magnitud. Y, peor aún, el concesionario de la obra y el Estado de México parecen diferir sobre el monto implicado en las modificaciones hechas a la concesión.

Tradicionalmente se han vigilado más los procedimientos relacionados con la adjudicación de un contrato de obra que el resto del proceso de contratación, como si al emitirse el fallo, los riesgos de corrupción se minimizaran. Pero como lo demuestra el ejemplo de OHL, no es así. El caso nos enseña la urgencia de asegurar la transparencia de la integralidad del proceso de la obra pública, es decir, antes de la contratación, durante la contratación y después de la contratación. Esto abarca desde que se plantea la necesidad de un proyecto, se planea y se presupuesta, hasta que se contrata, se opera, es evaluado y auditado. En esta última fase, la ejecución de las obras es el momento en el que la corrupción puede hacer el daño más letal: cuando la calidad de las obras se diluye o bien los costos se elevan de manera injustificada. Por eso se vuelve indispensable monitorear los contratos de obra y sus modificaciones durante la ejecución de las mismas.

La LGTAIP, promulgada el pasado 4 de mayo, implica mejoras sustanciales para la transparencia y rendición de cuentas en México y es relevante para la construcción de obra pública por tres razones. Primero, uniforma las obligaciones que tienen la Administración Pública Federal, los órganos federales y las entidades federativas en cuestión de transparencia. Segundo, genera nuevas obligaciones de publicación de documentos clave de las contrataciones públicas que permitirán conocer mejor la gestión de estos procesos. Finalmente, las diferentes causales de reserva de información establecidas no prevén que se resguarde, per se, ningún documento relacionado con las contrataciones de obra. En el futuro, gracias a la Ley General de Transparencia, los ciudadanos podrán solicitar que se publiquen varios documentos de relevancia para las obras públicas contratadas tanto a nivel federal como en los estados, pues las legislaciones locales se tendrán que acoplar a lo que indique la Ley General.

Resulta de trascendencia que las leyes locales se adapten a la ley nacional, ya que si volvemos al caso OHL, a la fecha, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios no prevé obligaciones de transparencia de los datos de los contratos de obra pública, ni siquiera las que estipula la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), junto con su Reglamento, que de por sí son limitadas. En cambio, la LGTAIP incluye obligaciones para publicar una lista de documentos relevantes relacionados con las diferentes etapas del proceso de contratación y no sólo con el contrato. Se obliga a publicar 14 documentos para las licitaciones o invitaciones restringidas y hasta 11 para las adjudicaciones directas.

Por otra parte, a la fecha, el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México (RLTAIPEM) limita la información de las auditorías de obra que se puede dar a conocer , con la justificación de que pueden dar lugar a procedimientos administrativos o jurisdiccionales contra un servidor público. Este artículo que restringe la publicación de los resultados de las auditorías –es decir, que los reserva de cierta forma– no podrá aplicar más, puesto que  la LGTAIP descarta cualquier acto de reserva preestablecido. Será necesario plantear una solicitud de información para que ésta pueda ser reservada y la reserva deberá fundarse en las causales enlistadas en el Artículo 113.

Asimismo, varias de las obligaciones ya existentes en la Ley de Obras Públicas Federal para las licitaciones e invitaciones restringidas fueron confirmadas en la LGTAIP, como la de publicar las convocatorias o invitaciones emitidas, los nombres de los participantes invitados (contenidos en el acta de presentación y apertura de proposiciones), el nombre del ganador con las razones que justifican su selección, así como los dictámenes y fallo de adjudicación.

Así, aunque parezca redundante en el caso de la Federación, no necesariamente lo es en el caso de las entidades federativas, ya que para algunas de éstas será la primera vez que se obliga a publicar varios de los documentos mencionados. En el caso del Estado de México, estos documentos sí deben ponerse a disposición del público, pero con la LGTAIP se hará en la Plataforma Nacional de Transparencia que concentrará en un solo sitio digital toda la información.

A pesar del gran avance que representa la LGTAIP, la legislación mexicana todavía se queda corta en relación a lo que dictan las buenas prácticas en materia de transparencia de obra pública. Para empezar, es indispensable obligar la apertura y transparencia real de los programas de obra pública y el catálogo de precios de cada obra. Por otra parte, resulta contra-intuitivo que la LGTAIP y la LOPSRM contemplen menos requisitos de transparencia para las adjudicaciones directas que para las licitaciones públicas. Falta entonces obligar a publicar ciertos documentos clave de las adjudicaciones directas, como los contratos y sus anexos. A la inversa, las proposiciones de los concursantes que se publican en el caso de las adjudicaciones directas también deberían publicarse cuando se trate de las licitaciones públicas e invitaciones restringidas. En el caso de OHL, la concesión se otorgó por medio de una licitación pública en 2008 para explotar por 30 años el Viaducto Bicentenario y no es posible ver las proposiciones para confirmar que efectivamente se le otorgó la concesión al mejor postor. La LGTAIP no previene este problema, pues las proposiciones de las licitaciones públicas siguen sin ser una obligación de transparencia.

Aunado a lo anterior, las mejores prácticas internacionales señalan que es indispensable que se publiquen los indicadores de ejecución de los contratos para conocer sus modificaciones a su alcance, su presupuesto y sus tiempos, además de que deben existir procesos abiertos, controlados y validados para aprobar dichas modificaciones. Las validaciones de las modificaciones quedan fuera del ámbito de la Ley de Transparencia y caen más bien en el dominio de la Ley de Obras Públicas.

En este sentido, abonaría a la transparencia de las obras públicas contar con informes trimestrales del estado de los procedimientos de contratación, que permitan comprender el panorama general de las contrataciones públicas de un estado o de la Federación. Se deben incluir los montos que se contratan por tipo de procedimiento, el estado de ejecución de las obras con respecto a sus contratos, así como un informe de conclusión general de obras. Adicionalmente, es deseable poder contar con informes de resultados de pruebas de calidad a las obras, informes de ejecución, desviaciones y atrasos de los trabajos e informes que alerten cuando los convenios modificatorios rebasan por mucho los presupuestos y plazos originalmente estipulados.

En resumen, las contrataciones públicas constituyen un área prioritaria para implementar nuevos y mejores mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, ya que ha sido reconocido internacionalmente que éstas pueden prestarse fácilmente a actos de corrupción, especialmente en el sector de la construcción. Transparencia Internacional ha documentado ampliamente que éste es uno de los sectores más propensos a experimentar sobornos o malos manejos, debido a una serie de factores: los montos de los contratos suelen ser elevados, el carácter de las obras o servicios proporcionados es altamente técnico, lo cual dificulta su monitoreo, y existe una intensa interacción con el gobierno para la obtención de permisos, así como entre contratistas para brindar los servicios. Estas condiciones vuelven a las contrataciones de obras públicas más vulnerables a la corrupción que otros sectores, por lo que las medidas de transparencia y rendición de cuentas requieren especial atención.

La LGTAIP permitirá a México avanzar en la transparencia de las obras públicas. Pero fortaleceríamos aún más el control institucional mexicano si contáramos con Leyes de Obras Públicas de avanzada tanto a nivel federal como en las entidades federativas, en las cuales se abordaran adecuadamente no sólo la transparencia, sino la integridad y la promoción de la eficiencia del sector. Es urgente inyectarle buenas prácticas a la Leyes de Obras Públicas, empezando por la federal, cuya reforma se encuentra actualmente en manos del Senado.

 

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Osvaldo Landaverde es investigador del mismo Programa. Estudió la Maestría en Economía del Desarrollo en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund, así como la Licenciatura en Economía en el CIDE.

 

 

Capítulo I, De la Información Pública de Oficio, Artículo 12, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios

Los datos de los contratos de obra pública que se deben publicar acorde a la LFTAIPG pero que no son obligatorios en el Estado de México son: el nombre del bien adquirido, el monto contratado, el nombre del proveedor o contratista y los plazos de cumplimiento de los contratos. Por su parte el Reglamento de esa Ley (RLFTAIPG) solicita que se publiquen algunos datos adicionales sobre los contratos, como son la unidad administrativa que celebró el contrato, el procedimiento de contratación y los convenios de modificación a los contratos (Artículo 7º, fracción XIII).

Artículo 70, fracción XXVIII.

Los tres tipos de procedimientos de contratación vigentes en México, ordenados de mayor a menor competitividad son: (1) licitaciones públicas, (2) invitación restringida por lo menos a tres personas y (3) adjudicación directa. En el caso de las licitaciones públicas e invitaciones restringidas, se obligará en las entidades federativas a la publicación del contrato con sus anexos, de los mecanismos de vigilancia y supervisión, incluyendo los estudios de impacto urbano y ambiental, del convenio de terminación y del finiquito. En el caso de la adjudicación directa de obras que es un procedimiento de contratación no competitivo, y por definición, más proclive a la discrecionalidad, deberán estar disponibles versiones públicas de las propuestas enviadas por el participante, los motivos y fundamentos legales para optar por la adjudicación directa de un contrato, la autorización de esta opción, las cotizaciones consideradas con nombres de los proveedores y montos, los mecanismos de vigilancia y supervisión, incluyendo los estudios de impacto urbano y ambiental, los informes de avance de las obras y servicios contratados, el convenio de terminación y el finiquito.

Art. 3.7.

En efecto, en el caso de las licitaciones públicas e invitaciones restringidas, resulta relevante publicar las proposiciones para que se pueda realizar un escrutinio público adecuado y confirmar que efectivamente se otorgó el contrato a la mejor propuesta, aunque se haga una vez emitido el fallo para no alterar el proceso de selección de contratistas.

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