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Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
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Policía y seguridad pública en Oaxaca: hacia una reforma basada en evidencia
En los 600 municipios sin cuerpos policiales existe la función policial de carácter comunitario. La mayoría de los municipios indígenas en México son, de hecho, lugares con alta densidad policial y escasa presencia de violencia relacionada con narcotráfico.
Por Centro de Análisis de Políticas Públicas
26 de enero, 2015
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Por: Alberto Díaz Cayeros (@diazcayeros) y Beatriz Magaloni (@BMagaloni)

En la época colonial, los pueblos indígenas -de los cuales surgieron la mayor parte de los municipios de México- tenían como razón de ser el crear comunidades que pudieran “vivir en policía”. Si bien el término tenía una clara connotación coercitiva, dada la amenaza creíble del Estado colonial de castigar el desorden y la rebelión, también tenía una connotación republicana clásica, que aludía a la aspiración a vivir en una comunidad política –una polis. Cuando los ciudadanos depositan su confianza en su policía confían en el buen gobierno que se han dado a sí mismos. El orden público y la seguridad no surgen simplemente de las reformas a las corporaciones policiales sino de una refundación de la relación de los ciudadanos, como miembros de una comunidad política, con el poder coercitivo del Estado.

En la entrega “Una reforma policial basada en evidencia” se argumentó que la carga de la prueba de las bondades de una policía con mando único le corresponde al gobierno federal, quien hasta el momento no ha presentado esa evidencia. La propuesta de reforma constitucional sometida por el Ejecutivo Federal al Senado, que contempla eliminar los cuerpos policiacos municipales, señala que en México existen alrededor de 1,800 cuerpos policiales municipales. Dado que en el país hay 2,457 municipios, esto significaría que más de 600 ayuntamientos no tienen estos organismos. En su retórica, la propuesta sugiere que el puro número y la fragmentación de los cuerpos apuntan a la debilidad institucional de los municipios, y de allí surge la necesidad de transferir la autoridad a mandos únicos estatales. Pero una profunda falacia yace detrás de este dato: los municipios sin corporaciones policiales con frecuencia tienen policías que protegen a los ciudadanos más efectivamente que los cuerpos presuntamente profesionalizados y que han aprobado los controles de confianza.

En los 600 municipios sin cuerpos policiales existe la función policial, aunque tome formas distintas, de carácter comunitario. La mayoría de los municipios indígenas en México son, de hecho, lugares con alta densidad policial y escasa presencia de violencia relacionada con narcotráfico. El mejor laboratorio para estudiar el desempeño de cuerpos policiales “modernos”, en comparación con el de los sistemas locales de policía más “tradicional”, es el estado de Oaxaca, donde la reforma de 1995 permitió la coexistencia de municipios regidos por partidos políticos (con corporaciones policiales) y de otros regidos por usos y costumbres (con sistemas de cargos, topiles, y mecanismos comunitarios para asignar comandantes de policía y labores policiales).

La mayoría de los 418 municipios regidos por usos y costumbres en el estado de Oaxaca no tienen corporaciones policiacas modernas, y presumiblemente sufren de una gran debilidad institucional frente al crimen organizado. En muchos de estos lugares –aislados, remotos y marcados por rencillas ancestrales por tierras o identidades étnicas- las tasas de homicidio o la violencia intrafamiliar son impresionantes. No necesariamente son lugares pacíficos. Pero son lugares con alta densidad de personal y actividad policiaca, y poca frecuencia de secuestros, ventas de arma de fuego u otras actividades relacionadas con el narcotráfico. Se puede ofrecer evidencia sistemática sobre la manera en que los pobladores de estos municipios viven con más tranquilidad y menor temor que los habitantes de otros lugares en el mismo estado de Oaxaca que organizan la gobernanza de su seguridad pública con formas más modernas.

La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), levantada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), es uno de los mejores instrumentos para acercarse a la experiencia de los ciudadanos frente a los retos que plantea la inseguridad. Aunque la encuesta está diseñada fundamentalmente para estudiar la “cifra negra” en la victimización, incluye importantes indicadores sobre la percepción de inseguridad y la experiencia de criminalidad en las localidades y barrios donde viven los encuestados. La otra gran ventaja de la ENVIPE es que tiene un tamaño de muestra lo suficientemente grande como para estudiar el fenómeno de violencia en los municipios de usos y costumbres en el estado de Oaxaca.

El gráfico 1 presenta datos de la ENVIPE 2012 sobre la frecuencia de respuesta en que los ciudadanos dicen que han oído sobre situaciones específicas que se presentan alrededor de sus hogares, las cuales están ordenadas según su prevalencia en Oaxaca. También nos permite comparar la percepción de ciudadanos de la entidad que viven en municipios con usos y costumbres (barras rojas), con la de ciudadanos que residen en municipios con partidos políticos (barras azules). Como puede apreciarse, el consumo de alcohol es un fenómeno reportado por dos terceras partes de los encuestados, mientras que en el otro extremo, se percibe que la venta de armas de fuego ocurre con muy poca frecuencia.

policias_comunitarias_Oaxaca-01

 

Puede apreciarse claramente en el gráfico 1 que las mayores divergencias entre municipios con partidos políticos y de usos y costumbres están asociadas a la actividad de los cárteles de droga, específicamente, con pandillas o la venta y uso de armas de fuego. También se observa una menor percepción de los delitos de prostitución y secuestros en municipios de usos y costumbres. En cambio, no se ven diferencias significativas en cuanto a consumo de alcohol y drogas, robos o piratería, lo cual implica que las comunidades con usos y costumbres no están exentas de tener este tipo de problemáticas sociales. Adicionalmente, los encuestados reportan niveles semejantes de peleas entre vecinos y homicidios. Los conflictos agrícolas se presentan con mayor incidencia en las comunidades de usos y costumbres que en las gobernadas por partidos. Por todo lo anterior, se puede concluir que, no obstante la ausencia de corporaciones policiales modernas, la existencia de eventos relacionados con la infiltración del crimen organizado y el uso de armas de fuego es sustancialmente menor en comunidades con usos y costumbres.

Otra variable incluida en la ENVIPE mide las percepciones de inseguridad que perciben los ciudadanos en su colonia, municipio y estado. Sorprendentemente, a nivel estado no hay diferencia en las percepciones de inseguridad entre individuos de los municipios con usos y costumbres (75.3% se siente inseguro) y los regidos por partidos (75.4%). Sin embargo, a nivel de colonia, solamente un cuarto de los individuos que viven en municipios de usos y costumbres (25.1%) se sienten inseguros, mientras que esa proporción es de dos quintas partes (42.6%) en los regidos por partidos. Conforme más se extiende la jurisdicción política, más inseguros se sienten los oaxaqueños regidos bajo el sistema de usos y costumbres.

Una evidencia complementaria se ofrece en el gráfico 2 que presenta datos de la ENVIPE 2012 sobre los porcentajes de individuos que se sienten inseguros en distintos espacios públicos y privados. Los espacios están ordenados de acuerdo a la magnitud de la diferencia de percepciones entre los municipios con usos y costumbres y aquellos regidos por partidos políticos. Cabe destacar que para un estado relativamente seguro como Oaxaca, comparado con el parámetro nacional, una gran proporción de ciudadanos no se sienten seguros en los espacios públicos como parques, calles, mercados, carreteras, transporte público, bancos y cajeros automáticos. Pero, de nuevo, existe una notable diferencia entre los municipios con diferentes sistemas de gobierno. En el caso de los municipios de usos y costumbres, más individuos se sienten seguros en sus parques, calles y trabajos comparados con su contraparte. Sin embargo se sienten más inseguros alrededor de los espacios asociados con la vida urbana, tales como cajeros, bancos y centros comerciales.

policias_comunitarias_Oaxaca-02

 

Aunque éste es apenas un ejercicio preliminar, se puede concluir que la labor policial en los municipios regidos por usos y costumbres ha permitido que las conductas delictivas relacionadas con el narcotráfico sean mucho menos frecuentes y los ciudadanos se sientan más seguros. Los cuerpos policiales municipales de usos y costumbres, con su enorme complejidad, diversidad y presuntamente debilidad, pueden ofrecer lecciones importantes sobre cómo crear una comunidad política, una República, donde nos sintamos más seguros y confiados de nuestra policía.

 

 

* Alberto Díaz Cayeros es investigador invitado de México Evalúa y Senior Fellow en el Centro de Desarrollo, Democracia y Estado de Derecho en la Universidad de Stanford. Beatriz Magaloni es investigadora invitada de México Evalúa, profesora asociada en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Stanford y Senior Fellow en el Centro de Desarrollo, Democracia y Estado de Derecho en la misma institución.

 

 

Agradecemos los útiles comentarios y asistencia en la traducción de Lorenzo Gómez-Morin Escalante, la edición de Laurence Pantin y el diseño de gráficos de Miguel Cedillo.

 

 

Vale la pena recordar que la palabra policía proviene del griego, πολιτεία. El diccionario de la Real Academia Española ofrece una primera definición de policía: “1. f. Cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de los ciudadanos, a las órdenes de las autoridades políticas”. Pero la siguiente definición es más interesante en el contexto del clamor ciudadano por una reforma decisiva y convincente: “2. f. Buen orden que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas, cumpliéndose las leyes u ordenanzas establecidas para su mejor gobierno”.

Cabe señalar que las discrepancias observadas entre municipios gobernados por partidos políticos y usos y costumbres podrían reflejar no solamente la capacidad de resistir la infiltración de cárteles de drogas, sino diferencias en la composición socioeconómica y demográfica de las comunidades incluidas en la ENVIPE. Para evitar este problema en la interpretación de resultados, realizamos un análisis de matching exacto con la técnica del “vecino más cercano”. Así, cada encuestado de la ENVIPE se compara con otro individuo del mismo género, en el mismo tipo de comunidad (rural, semi-rural, urbano), con grados de escolaridad y educación equivalentes y la misma condición de jefatura de hogar. Esto nos permite atribuir las diferencias en las percepciones de seguridad al tipo de municipio (usos y costumbres vs. partidos políticos) y no a cuestiones relacionadas con el individuo. Una vez implementada esta metodología, notamos que varias de las diferencias entre municipios con usos y costumbres y partidos políticos desaparecieron, pero subsistieron fuertes contrastes de percepción (estadísticamente significativos) con respecto a pandillas, venta y uso de armas de fuego y secuestros.

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